Оцінка якості законодавчого процесу за час 3-ої сесії Верховної Ради України ІХ-го скликання

11/09/2020

Третя сесія парламенту України дев’ятого скликання кардинально відрізнялася за ходом її роботи від всіх інших сесій Верховної Ради епохи незалежності. Це було пов’язано з тим, що, починаючи з лютого місяця практично всі країни  поступово охоплювалися  пандемією світового характеру, викликаного поширенням коронавірусної хвороби (COVID-19). Спалах захворювання розпочався у грудні 2019 у м. УханьХубейКНР, та 11 березня 2020 р. офіційно визнаний ВООЗ пандемією.

Вже 17 березня Верховна Рада прийняла постанову  № 3218, якою, зокрема передбачалася, що в період з 10 години 17 березня до 3 квітня 2020 року робота парламенту буде відбуватися лише в комітетах, комісіях, депутатських фракціях (депутатських групах).

Було також встановлено що у період дії карантину Голова Верховної Ради, у разі ухвалення Кабінетом Міністрів України рішення про продовження карантину в Україні, може прийняти рішення про продовження роботи Верховної Ради України в режимі роботи в комітетах, комісіях, депутатських фракціях (депутатських групах), а також, що з метою вирішення парламентом невідкладних питань, пов’язаних із ситуацією в Україні, та необхідністю прийняття у зв’язку з цим Верховною Радою України відповідних рішень, пленарні засідання Верховної Ради України скликаються Головою Верховної Ради України за пропозицією Погоджувальної ради депутатських фракцій (депутатських груп).

Тому надалі робота Ради проходила у рваному режимі: за період з 17 березні і до закінчення роботи третьої сесії в липні місяці за три місяці  було проведено  21 пленарне засідання (з них одне додаткове) та 18 позачергових засідань ( з них одне додаткове), а також два засідання позачергової сесії.  В той же час за один місяць роботи Ради в звичайному режимі було проведено 18 пленарних засідань та два позачергових. Отже, за три місяці праці в умовах коронавірусу парламент проводив в середньому 13.7 засідань  у місяць, а до цього за один місяць – 20 засідань. До того ж не слід забувати, що  в «карантинні» місяці майже всі засідання,  крім додаткових, тривали довше: десь в середньому три з половиною проти 2,75 години в березні місяці. Таким чином в «карантинні» місяці сесійна зала працювала не менш напружено ніж до цього. 

В експертному опитуванні були задіяні 29 експертів, отже в середньому були отримані 4,83 анкети на одну рубрику опитування. Серед експертів було п’ятеро народних депутатів дев’ятого скликання та двоє депутатів інших скликань. Як і в опитуванні щодо діяльності спарених першої та другої сесій цього скликання всі з-ти були розподілені за своєю змістовною спрямованістю    на шість  рубрик:

  1. Економічна політика  - 7 анкет;
  2. Соціальна політика    - 2 анкети;
  3. Юстиція та право       - 9 анкет;
  4. Фінансова політика    - 2 анкети;
  5. Євроінтеграція            - 4 анкети;
  6. Інші                              - 5 анкет.

Якби результати оцінювання оброблялися за системою, яка прийнята в фігурному катанні на ковзанах, коли найвища та найнижча оцінки відкидаються, то ми не отримали би результуючих оцінок для двох рубрик, які експертувалися лише двома фахівцями – щодо соціальної та фінансової політик. В нашому випадку ми так не робили, але все ж таки варто визнати, що довіра до результуючих стосовно цих рубрик доволі не висока.

На слайді, що відтворює середні оцінки за рубриками, наводяться значення індикаторів експертного оцінювання за такими групами:

 

Ініціація та ухвалення законодавчих змін –

  • відповідність ухвалених  законів нагальним викликам у сфері спеціалізації експерта;
  • якість підготовки з-тів та супровідних документів;
  • ефективність роботи комітетів при опрацюванні з-тів;
  • предметність, повнота та прогнозованість пленарного обговорення;
  • рівень впливу політичної структури парламенту.

 

Дотримання процедур законодавчого процесу –

  • ефективність парламентської процедури та рівень її дотримання;
  • прозорість та відкритість законодавчого процесу.

Функція парламентського контролю -   

  • рівень співпраці законодавчої та виконавчої гілок влади;
  • виконання контрольної функції парламентом.

 

Залученість громадян у процес прийняття рішень.

 

Розкид загальних оцінок був відносно невеликим – від 2,55 щодо виконання парламентом контрольних функцій до 3.56 стосовно рівня впливу політичної структурованості парламенту. Принагідно зазначимо, що назва останнього індикатора саме як рівень впливу структурованості, на наш погляд більше,  відповідає змісту оцінки.

Доволі низьке значення індикатора, що оцінює рівень виконання парламентом його повноважень щодо контролю роботи виконавчої влади, пояснюється усталеною загальною  занедбаністю  цього напрямку роботи парламентських структур. Не в останню чергу це викликано незадовільною законодавчою базою, яка унормовує цю сферу роботи парламенту. До певної міри це також спричинено чинником наявності монобільшості в нинішньому складі Ради. Раніш коаліції або більшість у парламенті були доволі розмаїтими за фракційним складом, що часто-густо  призводило до суттєвого тертя між партнерами в цих утвореннях. А воно свою чергу переходило у критичні обстріли з парламентської трибуни  з боку молодших партнерів у коаліції. Тепер монобільшість рідко вдається до такого, ну може тільки з боку таких відчайдух як Дубінський та Бужанський із фракції «Слуга народу».

Цей же таки чинник пояснює доволі високий рівень індикатора, що оцінює вплив політичної структурованості Верховної Ради. Виключення декількох членів зі складу правлячої фракції та перебудови в депутатських  групах не йдуть ні в яке порівняння з подіями, які відбувалися в попередніх скликаннях. Тоді відбувалися  глибинні тектонічні зсуви  в коаліціях, аж до їхнього  розвалу, що призвело, зокрема до розпуску парламенту восьмого скликання. Не було тепер й масових переходів між фракціями та групами, як колись: один із депутатів з високим науковим званням примудрився побувати за скликання десь у п’яти фракціях. Парламент чинного скликання вирізняється відносно монолітною структурою буз суттєвих біфуркацій у своєму складі.

Треба також зазначити, що порівняння між значеннями відповідних індикаторів восьмого та дев’ятого скликань не виявляє якоїсь дуже  помітної різниці між ними.  Відзначимо помітне зростання в дев’ятому скликанні від другої до  третьої сесії індикатора, що характеризує прозорість та відкритість  законодавчого процесу. Його   можна пояснити тим, що експерти позитивно оцінили швидку реакцію керівництва парламенту, фракцій та насамперед комітетів на фактор  карантину. Був забезпечений практично негайний перехід до роботи комітетів в режимі відеоконференцій. Приємно відзначити дуже визначну роль Програми USAID РАДА у впровадженні  в практику роботи комітетів та деяких  служб Апарату Верховної Ради сучасних практик організації діяльності такого роду парламентських підрозділів.

Тяжко пояснити зниження показника, що описує рівень відповідності ухвалених законів загальним потребам відповідних напрямків роботи парламенту. За період входження в карантинний режим, звісно робота велася не на найбільш визначальних   напрямках суспільного життя, а більшою частиною на вирішенні конкретних сьогоденних завдань існування країни. Не зрідка позачергові засідання обмежувалися розглядом дуже обмеженої кількості питань, а одне із засідань взагалі було присвячено обговоренню одного єдиного питання порядку денного.

Але в цілому ми побачили доволі злагоджену роботу всіх парламентських підрозділів, і в першу чергу власне самого депутатського корпусу. Саме тому середній загальний індекс оцінки роботи депутатського складу дев’ятого скликання показав, хай невелике, але зростання в цей надзвичайно складний період існування нашої країни.

Що ж стосується подальшої роботи Програми РАДА в сфері оцінювання роботи парламенту в окремих сесіях і скликання в цілому, то вона має зазнати вагомих змін з тим, щоби зробити ці дослідження меш залежними від суб’єктивних чинників. Передбачається, що вже з цієї сесії оцінювання буде здійснюватися за новою методологією,  яка буде відповідати сучасним практикам. Буде розширено як набір індикаторів, так і збільшений перелік рубрик оцінювання з тим, щоби останній відповідав  юридичному рубрикатору нашого парламенту. Також сподіваємося, що склад експертної групи буде незмінним до кінця цього скликання. Крім того,  до списку експертів залучатимуться найбільш відомі фахівці у відповідних галузях нашого суспільного життя, господарки тощо. Передбачено, що роздатковими  матеріалами, що будуть надаватися експертам, слугуватимуть розгорнуто опрацьовані  Програмою USAID РАДА в  найстисліші строки матеріали оргуправління   Апарату Верховної Ради. Це дозволить експертам більш предметно розглядати підсумки роботи парламенту  від сесії до сесії.  А це в свою чергу надасть допомогу в реформуванні українського парламенту з метою більшої відповідності і спроможності його зусиль вимогам часу.

Додатки:

  1. Презентація «Оцінка якості законодавчого процесу за час 3-ої сесії ВРУ ІХ скликання»;
  2. Про деякі підсумки законотворчої роботи за період
    третьої сесії Верховної Ради України дев'ятого скликання
    (станом на 17 липня 2020 року)

 

 

Володимир Крижанівський

Денис Матюк

Файл публікації: