Програми міжнародної технічної допомоги Парламенту України, що підтримувалися з 1994-го року Агентством США з міжнародного розвитку (USAID), проводять опитування народних депутатів України з 1998-го. Опитування стосуються основних аспектів законотворчої діяльності, інституційної спроможності Верховної Ради України, роботи народних депутатів України безпосередньо в парламенті та у виборчих округах, роботи Апарату Верховної Ради України, діяльності українських організацій громадянського суспільства, міжнародних організацій донорської та технічної допомоги.

У звіті представлені результати десятого опитування, яке було реалізоване Київським Міжнародним Інститутом Соціології на замовлення «Програми USAID РАДА: відповідальність, підзвітність, демократичне парламентське представництво».

На перший погляд просте питання про те, який парламент є ефективним та дієвим і чим, наприклад, теперішнє скликання Верховної Ради краще чи гірше від попереднього, ставить в глухий кут будь­-якого дослідника, експерта чи громадського активіста, який професійно займається вивченням й аналізом діяльності головного законодавчого органу країни. Основна проблема полягає в тому, що, з одного боку, відсутні чіткі критерії для об’єктивної та ґрунтовної оцінки роботи парламенту, а з іншого — немає сформованої та цілісної доказової бази, яка б дозволяла провести таку оцінку.

Як не парадоксально, але в умовах усе більш різноманітного медійного простору та зростання об’єму інформації про роботу Верховної Ради, спроможність звичайних громадян оцінити діяльність парламенту і депутатів навпаки ускладнилася. Хоча за демократичного устрою саме від оцінки й ставлення виборців залежить доля парламенту та політичні кар’єри депутатів.

Отже, ми вирішили допомогти виборцям зрозуміти й оцінити парламент як інституцію крізь призму моніторингу індивідуальної поведінки його депутатів. Під час дослідження сконцентрували свою увагу на з’ясуванні того, наскільки відповідально народні депутати підходять до виконання комплексу своїх основних обов’язків; як активно вони реагують на запити громадян, підтримують з ними зворотний зв’язок та дізнаються про актуальні потреби та інтереси своїх виборців, як часто інформують про результати вирішення проблем та захист їхніх інтересів; як використовують свої повноваження, статус та лідерські якості для стимулювання роботи парламенту у вирішенні проблем виборців.

У 2015 році Громадянська мережа ОПОРА в рамках Програми USAID «РАДА: підзвітність, відповідальність, демократичне парламентське представництво», що виконується Фондом Східна Європа та партнерами, здійснила пілотний проект у 36 виборчих округах 12 областей України (Київська, Дніпропетровська, Чернівецька, Закарпатська, Луганська, Львівська, Івано-Франківська, Одеська, Вінницька, Житомирська, Сумська та місто Київ). Моніторингова кампанія передбачала аналіз діяльності народних депутатів, обраних за мажоритарною складовою, в їхніх округах. Зокрема, проект включав моніторинг активності народного депутата в окрузі (візити, особистий прийом громадян, виступи в місцевих ЗМІ), роботи його громадських приймалень, законодавчих напрацювань, звітувань про роботу, персонального сайту та веб-сторінок тощо. Особливу увагу сконцентровано на дослідженні проблем територіальних громад у відібраних для аналізу округах та зусиль, які докладає депутат для їхнього вирішення. У рамках проекту було сформовано мережу громадських консультантів у 12 областях (36 округах), які щотижнево збирали відповідну інформацію та ознайомлювали громадян про результати роботи народного депутата в їхньому окрузі. Окрім того, вони проводили просвітницькі зустрічі з громадами, залучали виборців та парламентарів до двостороннього діалогу.

У лютому-жовтні 2016 року комплексне та всестороннє дослідження роботи парламентарів (на основі попередньо апробованої і удосконаленої методології) охопило 105 виборчих округів 24 областей України і м. Києва та, відповідно, 105 народних обранців, які були обрані до парламенту за мажоритарною складовою. Відбір 105 депутатів, щодо діяльності яких здійснювався моніторинг, відбувався за критеріями пропорційного представництва всіх парламентських сил, гендерного аспекту, попередніх показників активності в окрузі.

У жовтні 2016-лютому 2017 року тривав новий етап моніторингу, об’єктом якого було 88 депутатів­мажо ритарників, з котрих 42 вже досліджувалися попереднього року, а решту включено вперше. За результатами моніторингу, на основі вимірювання понад 20 показ ників, формувалися щомісячні рейтинги народних депутатів за рівнем активності їхньої роботи в парламенті та виборчих округах, доступності для виборців та територіальних громад. Вони щомісяця публікувалися на нашому веб-порталі РАДА у розділі «Рейтинги». Депутати оцінювалися за 100-­бальною шкалою, де 100 балів отримував парламентар із найкращими сукупними показниками.

У цій публікації ми пропонуємо детально ознайомитися з методологією, узагальненими результатами та ключовими висновками нашого моніторингу. Більшість матеріалів та даних, які тут використано, є у відкритому доступі. Однак зведений рейтинг активності 88-­ми депутатів за 9 місяців 2017 року (лютий-жовтень) публікується вперше, як і порівняння рейтингів 2016 і 2017 років у розрізі активності тих депутатів, які фігурували в обох дослідженнях.

Громадянська мережа ОПОРА моніторить комітети Верховної Ради України в рамках Програми USAID РАДА, щоб зробити їхню діяльність більш прозорою та підзвітною, а також забезпечити доступ громадян до інформації про роботу та рішення цих структур. Адже саме парламентські комітети — місце, де народжуються, розглядаються та рекомендуються до розгляду парламентом закони. Тому надважливо, щоб громадяни розуміли, як і над чим працюють там депутати, які рішення приймаються, які закони розглядаються.

Ми розпочали моніторинг на початку 2013 року. У цей час тривав перший рік повноважень Верховної Ради України VII скликання. Тоді жодним нормативним документом не визначався перелік інформації, яка має оприлюднюватися на веб-сайтах комітетів. А 7 з 29 комітетів не мали власних сайтів, зокрема і профільний з цього питання Комітет з питань інформатизації та інформаційних технологій. Дані, які оприлюднювалися на сайтах комітетів, не були уніфікованими: комітети на власний розсуд вирішували, що оприлюднювати, а що — ні. Один комітет міг опублікувати анонс та порядок денний свого засідання, інші — ні. Це також і стосувалося протоколів засідань, з яких можна дізнатися про те, які питання виносилися на обговорення та які рішення в результаті розгляду було прийнято з того чи іншого законопроекту.

Ще однією суттєвою проблемою було те, що на засідання комітетів складно потрапити навіть акредитованим парламентським журналістам, не кажучи вже про представників громадськості. Особливо, наприклад, на Комітет з питань бюджету, який має вплив на розподіл бюджетних коштів. І якщо парламентські журналісти ще попри труднощі могли потрапити на засідання парламентського комітету, то в експертної спільноти та представників громадськості такої можливості взагалі не було. Тому наша організація, з одного боку, запропонувала перелік інформації, яку доцільно оприлюднювати на сайтах комітетів (протоколи, стенограми та аудіозаписи засідань, висновки та рішення комітетів, інформацію про присутність депутатів на засіданнях комітету, стан розгляду законопроектів та ін.) і розпочала системно моніторити її оприлюднення, а з іншого — наполягала на забезпеченні вільного доступу представників ЗМІ на засідання комітетів. Для цього була розроблена спеціальна методологія.

Окрім цього, ОПОРА готувала детальні рекомендації для комітетів щодо покращення якості їхньої роботи, стандартів прозорості та відкритості, проводила для працівників секретаріатів цих структур презентації методики, за якою здійснювалося дослідження.

Ми зібрали до одного посібнику нашу методологію. Пропонуємо до ознайомлення та використання.
 

Матеріал підготовлено в рамках Програми USAID «РАДА: підзвітність, відповідальність, демократичне парламентське представництво», що виконується Фондом Східна Європа та партнерами.

Закон — це державний нормативно-правовий акт вищої юридичної сили, що регулює найбільш важливі суспільні відносини шляхом встановлення загальнообов’язкових правил поведінки суб’єктів цих відносин.

Основним Законом України є Конституція України. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України та повинні відповідати їй. Перш ніж розпочати підготовку проекту закону, слід врахувати критерії, що дозволяють виділити закон як особливу категорію нормативно-правових актів, а саме:

• питання, які передбачається вирішити в законі, як того вимагає стаття 92 Конституції України, до питань, що визначаються виключно законами
України;
• відносини, що мають бути врегульовані, є стабільними та важливими для життя суспільства;
• чітко визначити необхідність прийняття закону та цілі, що мають бути досягнуті після його прийняття, а саме — можливі наслідки дії майбутнього закону: економічні, політичні, соціальні тощо.

Необхідно також вивчити міжнародні договори України, що стосуються теми законопроекту. При цьому варто враховувати вимоги статті 9 Конституції України, відповідно до якої чинні міжнародні договори, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України.

З метою взаємного узгодження законопроекту із чинними законами та уникнення суперечностей слід проаналізувати все чинне законодавство, насамперед вимоги, що містяться в податкових, бюджетних законах тощо, а також визначити місце закону в загальній системі законодавства, галузі. Аналізувати чинне законодавство необхідно з урахуванням рішень Конституційного Суду України в справах щодо конституційності законів з питань, які належать до предмету правового регулювання майбутнього закону.

Під час розробки законопроектів варто також враховувати положення Закону України «Про Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу» від 18 березня 2004 року №1629-IV та ратифікованої Верховною Радою України 16 вересня 2014 року Угоди про асоціацію між Україною, з одного боку, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії та їхніми державами-членами, з іншого боку, зважаючи на їхнє значення для реалізації проголошеного Україною курсу на європейську інтеграцію. У разі виявлення протиріч положень законопроекту з вимогами цих документів їх необхідно привести у відповідність із Угодою, крім тих випадків, що передбачені самою Угодою.

Лабораторія законодавчих ініціатив з 2010 року в рамках різних проектів проводила міські зібрання у форматі Town Hall Meeting, і пропонований посібник містить результати досвіду апробації формату в різних регіонах на різноманітні тематики. У ньому зібрані найкращі практики планування, організації та проведення міських зібрань, а також представлені матеріали, які є прикладами організаційних та експертних документів, що були використані під час заходів, організованих Лабораторією законодавчих ініціатив. 

Цей посібник розроблено для представників громадських організацій, народних депутатів, їх помічників, депутатів місцевих рад з метою детального опису інструменту та надання покрокової інструкції для проведення міських зібрань у форматі Town Hall Meeting. 
Підготовка аналітичних матеріалів є частиною проекту, що його реалізує Лабораторія законодавчих ініціатив в рамках Програми USAID «РАДА: відповідальність, підзвітність, демократичне парламентське представництво», що виконується Фондом Східна Європа.

У демократичній державі, якою прагне бути Україна, представницька функція парламенту є однією з ключових, що передбачає різноманітні формати комунікації народного депутата України з виборцями. Вона є невід’ємною складовою здійснення повноважень члена парламенту. Так, стаття 24 Закону України «Про статус народного депутата України» від 17.11.1992 № 2790-XII зобов’язує народних депутатів «постійно підтримувати зв'язки з виборцями, вивчати громадську думку, потреби і запити населення», а також «інформувати виборців про свою депутатську діяльність через засоби масової інформації, на зборах виборців періодично, але не рідше двох разів на рік». Крім того, ст. 7 Закону визначає, що «народні депутати, обрані в одномандатних виборчих округах, зобов'язані підтримувати зв'язок з виборцями своїх округів», а «народні депутати, обрані в багатомандатному загальнодержавному виборчому окрузі, здійснюють зв'язок з виборцями, які мешкають на території України, у порядку персонального представництва, визначеному депутатськими фракціями (групами) Верховної Ради України відповідно до закону».

Виборці з великим інтересом готові слідкувати за діяльністю народних депутатів між виборами і очікують на отримання інформації з перших вуст. Про такий інтерес свідчать, наприклад, результати соціологічного опитування, проведеного наприкінці 2017 року Центром Розумкова1. Так, цікавість до інформації про діяльність парламенту виявляють більше ніж половина громадян України (53,6%). Водночас, ще більша частка опитаних зазначила, що із засобів масової інформації отримує переважно негативну інформацію про Верховну Раду (56,2%), а майже третина (32%) вважають, що сьогодні бракує інформації про діяльність парламентарів у виборчих округах. Красномовним є й те, що третина опитаних (33,3%) навіть не знають, хто з депутатів представляє у Верховній Раді їхній округ.