Висновки з міжнародного круглого столу Депутатський імунітет та індемнітет. Зміни до Конституції

Матеріали англійською доступні за посиланням.

Впродовж роботи 8 скликання парламенту питання депутатської недоторканності актуалізувалися, у зв'язку з суспільним запитом щодо його обговорення. Також у Коаліційній угоді, підписаній 2014 року, політичні партії взяли на себе зобов'язання обмежити депутатську недоторканність, що згодом було підсилено заявами їх лідерів.

Позиції політичних партій щодо депутатської недоторканності за посиланням.

У 2017 році до Верховної Ради України були внесені 2 законопроекти щодо скасування депутатської недоторканності (№7203 – внесений Президентом України; №6773 – поданий народними депутатами України). Їх відмінність полягає у тому, що президентський законопроект вступає в дію з 1 січня 2020 року, а депутатський - на наступний день після опублікування закону. Обидва законопроекти були направлені до Конституційного Суду для надання висновку щодо відповідності Конституції України. Конституційний Суд України виніс позитивні висновки стосовно цих двох законопроектів.

20 вересня 2018 року парламент проголосував за проект Постанови (№7203/П1) про подальшу роботу над президентським законопроектом  - за основу та в цілому. Подання пропозицій та поправок до законопроекту встановлено до 19 жовтня 2018 року включно.

Для того, щоби зібрати та поширити позиції політичних сил щодо питання депутатської недоторканності, а також підготувати експертні висновки щодо даного питання, Програма USAID РАДА, спільно з Центром політико-правових реформ, International IDEA, а також Європейською комісією за демократію через право (Венеціанською комісією Ради Європи) організували міжнародний круглий стіл «Парламентський імунітет та індемнітет. Зміни до Конституції». У заході взяли участь народні депутати України, представники міжнародних організацій, Апарату Верховної Ради України, а також експерти громадянського суспільства. Учасники обговорили, чи варто скасовувати або обмежувати депутатську недоторканність, та проблеми, пов'язані зі застосуванням цього механізму.

Експертні висновки міжнародного круглого столу.

Насамперед варто визначитися, що мова не йде про скасування депутатського імунітету, а про його обмеження. Проте, першопочатково необхідно визначити природу та основне призначення цього явища.

Депутатського імунітет є механізмом забезпечення безперешкодного виконання депутатами своїх функцій. Він включає 2 складові: депутатський імунітет, який є процесуальною складовою, та депутатський індемнітет, який є матеріальною складовою (тобто гарантією членів парламенту здійснювати свої повноваження: голосування та вільно висловлюватися; саме цей компонент є первинним).

Особливості депутатського імунітету:

  • не існує чітко встановлених європейських стандартів щодо імунітету;
  • позитивні чи негативні наслідки існування парламентського імунітету залежать від політичного режиму країни, а також від дотримання принципу верховенства права. Здебільшого в країнах з демократичним політичним режимом та незалежною судовою системою існування парламентського імунітету скоріш є традицією, ніж засобом захисту парламентарів від неправомірного тиску;
  • покликаний убезпечити парламентарів від політично вмотивованого тиску з боку виконавчої влади та інших суб'єктів владних відносин;
  • переважно є засобом захисту представників опозиції;
  • в Україні депутатський імунітет поширюється далі, ніж робота народного депутата в парламенті.

Міжнародним інститутом демократії та сприяння виборам (International IDEA) був представлений порівняльний аналіз щодо наявності депутатського імунітету у 42 країнах (дослідження доступно за посиланням), а також взаємозалежність рівня корупції та виду імунітету.

[1]

Відповідно до Висновку Венеціанської комісії за демократію через право CDL-AD(2015)013, повне скасування депутатської недоторканності не є доцільним через стан верховенства права в країні.

Необхідність подолання корупції є важливим аргументом для обмеження/скасування депутатської недоторканності, проте в політичній системі, з вразливою демократією, якою є Україна, повне скасування недоторканності може бути небезпечним для функціонування та автономії парламенту.

Сам парадокс депутатського імунітету полягає в тому, що в державах, для яких аргументи щодо необхідності додаткового парламентського захисту є актуальними, недоторканність водночас може перешкоджати боротьбі з корупцією. Таким чином депутатський імунітет може бути як засобом захисту демократії, так і умовою її підриву.

Проблематика питання депутатської недоторканності:

  1. Тлумачення 80 статті Конституції України

Наразі необхідно з’ясувати межі депутатської недоторканності (які саме компоненти вона включає: таємницю листування, дзвінків тощо)

59 народних депутатів внесли подання до КСУ щодо офіційного тлумачення положень частини третьої статті 62, частини першої, третьої статті 80 Конституції України: http://www.ccu.gov.ua/sites/default/files/3_5489.pdf

2) Відповідно до Рішення КСУ № 9-рп/99 від 27 жовтня 1999 року, щодо тлумачення положень ст. 80 Конституції України, згода Верховної Ради України на притягнення народного депутата України до кримінальної відповідальності має бути одержана до пред’явлення йому обвинувачення у вчиненні злочину відповідно до чинного Кримінально-процесуального кодексу України. Проте в чинному КПК категорія «пред’явлення обвинувачення» була вилучена. Тому наразі обсяг і зміст категорії «депутатська недоторканність» не є визначеними однозначно.

Отже, необхідно створити механізм, який зможе:  
- убезпечити опозиційних депутатів від неправомірного тиску/політичного переслідування

- дасть можливість ефективно розслідувати злочини, до яких ймовірно можуть бути причетні народні депутати.

Варіанти вирішення проблеми:

  1. Для того, щоби запобігти політично вмотивованим звинуваченням та обмеженню парламентарів, пропонується передбачити інші процедурні заходи. Можливо, доцільним є запровадити гарантії, які існують в Італії, де меншість від складу парламенту (наприклад ⅓) може подати скаргу про притягнення до відповідальності певного народного депутата до КСУ. При цьому, дія запобіжних заходів може бути призупинена до надання висновку судом;
  2. Можливо викласти статтю 80 Конституції у наступному формулюванні:

«Без згоди Верховної Ради України народний депутат не може бути взяти під варту чи домашній арешт, до винесення обвинувального вироку судом».

  • З пропозиціями Головного юридичного управління до змісту ст. 80 Конституції можна ознайомитися за посиланням.

Загальний висновок експертів з міжнародного круглого столу:

Необхідно не скасовувати, а обмежити депутатську недоторканність, при цьому прописавши механізми, які уможливлюють ефективно розслідування злочинів, не обмежуючи народних депутатів України у реалізації своїх повноважень.

Матеріали міжнародного круглого столу:

  1. Аналітична записка Програми USAID РАДА щодо питання скасування депутатської недоторканності
  2. Аналітична записка ЦППР
  3. Висновок Венеційської Комісії за демократію через право CDL-AD(2015)013
  4. Порівняльний аналіз парламентського імунітету, підготований Міжнародним інститутом демократії та сприяння виборам (International IDEA)

Інші матеріали:

  1. Аналітичні матеріали Правничої групи «Колегіум» щодо визначення процедури притягнення до кримінальної та адміністративної відповідальності народних депутатів України та гарантій їх діяльності (концепція, обґрунтування, проект закону).
 

[1] Дані надані Міжнародним інститутом демократії та сприяння виборам (International IDEA)