«Шляхи підвищення якості законодавчого процесу. Чи потрібен закон «Про закони і законодавчу діяльність?»

23 березня 2018 року Програма USAID РАДА у конференц-залі Верховної Ради України провела парламентську дискусію на тему «Шляхи підвищення якості законодавчого процесу. Чи потрібен закон «Про закони і законодавчу діяльність?».

Метою проведення заходу було визначення позицій ключових стейкголдерів щодо підвищення якості законодавчого процесу та з’ясування предмету регулювання закону про закони та законодавчу діяльність.

Актуалізація питання проведення дискусії щодо розробки та ухвалення «Закону про закони та законодавчу діяльність» обґрунтована низкою проблем законодавчого процесу, основними з яких є :

  • неякісне законодавство,
  • порушення Регламентних процедур у законодавчому процесі,
  • низький рівень взаємодії суб’єктів законодавчої ініціативи у законодавчому процесі тощо.

Правова система сучасної України характеризується інтенсивною нормотворчою діяльністю. З метою підвищення якості законів, необхідно встановити єдині стандарти нормопроектування для всіх суб’єктів законодавчої ініціативи. Для уніфікації та конкретизації вимог до нормопроектування та подання законопроектів, в України більше двадцяти років проводиться робота з розробки та прийняття закону «Про закони та законодавчу діяльність». Перша спроба прийняття такого нормативно-правового акту була у 2001 році, проте не була успішною, через те, що Президент наклав вето на цей закон. Пізніше було розроблено низку проектів Закону України «Про нормативно-правові акти» (1343-1 від 21.01.2008, 5199-VI від 06.09.2012), після чого розгляд питання був зупиненим.

  1. Які проблеми має вирішити Закон?
  • Низька якість законопроектів (їх розбалансованість та наявність правових колізій); ухвалення нових законів, які не кореспондуються з вже існуючими законами, порушення системних зв’язків між законами та підзаконними актами;
  • Потік поданих законопроектів до Верховної Ради України перевищує спроможність парламенту до їх опрацювання (т.зв. «законодавчий спам»);
  • Недостатня пропорційність між законодавчими ініціативами та законами (відповідно до даних Громадянської мережі ОПОРА станом на грудень 2017 року за 3 роки роботи парламенту 11,08% з поданих законопроектів до Верховної Ради України стали законами);
  • Недостатня координація між Верховною Радою, Кабінетом Міністрів та Президентом у законодавчому процесі;
  • Низький рівень залученості громадськості на етапі розробки змісту законопроекту;
  • Поспіх як суб’єкта законодавчої ініціативи у підготовці та проектів найважливіших правових рішень.
  1. Що регулюватиме закон про Закони та законодавчу діяльність?

У Законі необхідно:

2.1 встановити єдині вимоги до нормопроектувальної техніки для всіх суб’єктів законодавчої ініціативи;

2.2 конкретизувати вичерпний перелік вимог до супровідних документів до законопроекту. Доцільним є унормування подання Білих Книг до проекту закону, які мають включати:

- визначення та аналіз проблеми, яку має вирішити закон та мету написання законопроекту;

- альтернативні варіанти її вирішення;

- обґрунтування доцільності обраного варіанту;

- ризики прийняття законопроекту

- індикатори ефективності закону для його можливої оцінки на стадії перегляду політики.

2.3 Конкретизація вимог щодо експертизи поданих законопроектів.

2.4 Формалізація критеріїв та вимог щодо підготовки фінансово-економічного обґрунтування до законопроекту.

2.5 Унормувати підстави повернення Президентом України прийнятого закону для повторного розгляду до Верховної Ради України.

2.6 Унормування залучення та проведення консультацій зі стейголдерами на стадії визначення змісту законопроекту.

2.7 Визначені технічні вимоги до форми законопроекту.

  1. Принципи роботи законодавчого трикутника влади (народні депутати, Кабінет Міністрів України, Президент)

Окрім принципів законотворчої роботи, якими встановлюються загальні засади нормопроектування (Конституційності, системності, соціальної доцільності, понятійної визначеності, модальної збалансованості тощо), варто виокремити принципи взаємодії для суб’єктів законодавчої ініціативи в контексті написання закону як інструмента державної політики.

  • принцип системності передбачає врахування об’єктивних факторів щодо впровадження державної політики при написанні законопроекту всіма суб’єктами законодавчої ініціативи в процесі вироблення державного рішення. Наприклад, якщо народний депутат подає законопроект до парламенту, то на етапі нормопроектування обов’язково необхідно врахувати, чи кореспондується цей законопроект з Програмою діяльності уряду? Який стан поточної політики щодо даного предмету регулювання? тощо;
  • принцип фільтру. У Законі необхідно прописати механізми взаємодії суб’єктів законодавчої ініціативи у законодавчому процесі в контексті системи фільтрування неякісних законопроектів;
  • принцип балансу, що передбачає залучення парламенту, глави держави та уряду до законотворчого і законодавчого процесів у відповідності до визначених повноважень в системі стримування і противаг. Наприклад, Закон України «Про закони та законодавчу діяльність» має збалансувати роль глави держави у законодавчому процесі, а саме прописати положення, які б: 1) зобов’язували Президента України чітко формулювати підстави та необхідність віднесення визначених ним законопроектів як невідкладних; 2) унормували, що Президент може визначати невідкладними лише законопроекти, які він подав 3) унормували, що Президент може визначати невідкладними законопроекти на будь-якій стадії законодавчого процесу.
  1. Чи має Регламент ВР України унормовувати законодавчу пропозицію чи регулювати виключно процедури проходження законопроекту у Верховній Раді України?

Регламент Верховної Ради України є кодифікованим законодавчим актом, який регулює парламентські процедури на основі Конституції України, конкретизуючи її положення. Функції та повноваження Верховної Ради України встановлюються Конституцією України, в той час як Регламент регулює порядок їх здійснення, а також особливості взаємовідносин, у цьому зв’язку, з іншими органами державної влади. Оскільки Регламент є внутрішнім актом регулювання діяльності парламенту, а суб’єктами законодавчої ініціативи є не тільки народні депутати України, а ще Кабінет Міністрів України та Президент, виходячи з правової логіки, нормопроектування та вимоги до законопроектів мають бути унормовані в Законі про Закони та законодавчу діяльність, в той час як Регламент має регулювати процедуру безпосереднього проходження законопроекту у парламенті.

  1. Індикатори ефективності Закону

Основним завданням Закону «Про Закони та законодавчу діяльність» є вирішення проблеми неякісного законодавства. Для встановлення того, наскільки прийняття Закону як інструменту підвищення якості законодавчого процесу реалізувало своє завдання, необхідно визначити ряд критеріїв-індикаторів оцінки.

Результатами впровадження Закону про закони та законодавчу діяльність мають бути:

  1. зменшення т. зв. «законодавчого спаму»;
  2. закони є придатними для виконання урядом;
  3. реалізація мети написання закону (яка випливає з аналізу проблеми та обґрунтування того, що запропоноване нормативно-правове регулювання є дійсно адекватним способом її досягнення) як інструменту державної політики.