Реалізація парламентської реформи (січень-лютий 2018 рік)

(січень-лютий 2018 рік)

Однією з основних реформ є парламентська реформа, яка передбачає посилення інституційної спроможності парламенту та забезпечення реалізації його основних функцій: законодавчої, контрольної, представницької. Ефективність виконання зазначених функцій здійснює безпосередній вплив на якість законодавства, контролю щодо імплементації законів та представництво інтересів як і усієї держави, так безпосередньо своїх виборців.

Серед проблем, які має вирішити парламентська реформа, наявні:

  • низький рівень легітимності закону як ефективного регулятора суспільних відносин, інструменту реалізації державної політики. Закон не є направленим на вирішення певної проблеми;
  • парламент не реалізує свою контрольну функцію, що виявляється у відсутності системного парламентського контролю за імплементацією законів, порушенні Регламенту щодо проведення «Години питань до Уряду» тощо.

У лютому 2016 року Європейською комісією була запропонована «Дорожня Карта реформ щодо внутрішньої реформи та підвищення інституційної спроможності Верховної Ради України» (далі – Дорожня Карта). Даний документ містить рекомендації щодо реформування українського парламенту, метою яких є вирішення вищезазначених проблем, підвищення якості законів, забезпечення прозорості та відкритості ВР України, дотримання народними депутатами етичних норм та стандартів та підвищення рівня адміністративної спроможності парламенту.

Заходи для впровадження парламентської реформи, здійсненні в період січня-лютого 2018 року

Створення незалежної парламентської служби

Верховна Рада України, що є єдиним законодавчим органом в Україні повинна мати інституційну, адміністративну та фінансову автономію. Адміністративна автономія – це можливість парламенту самостійно формувати та забезпечувати роботу парламентської служби. Ефективна, професійна, політично нейтральна, доброчесна парламентська служба є необхідною умовою якісного законодавства. Створення незалежної парламентської служби дасть змогу підвищити статус  Апарату ВР України у законодавчому процесі, забезпечити фаховий аналітичний супровід та підвищити рівень довіри населення до парламенту.

Рекомендація № 41 Дорожньої карти передбачає наступне:

«Верховна Рада України у довгостроковій перспективі може розглянути можливість переходу до створення системи відокремленої парламентської державної служби».

24 листопада 2017 року Програма USAID РАДА провела круглий стіл на тему «Парламентська служба: реформування, засади функціонування, гарантії діяльності Апарату Верховної Ради України», де була вперше представлена Аналітична записка з рекомендаціями щодо реформування парламентської служби.

У січні Програмою USAID РАДА було проведено анкетування внутрішніх стейкголдерів щодо визначення проблем парламентської служби та можливих варіантів їх вирішення.

17 січня 2018 року Комітетом з питань Регламенту та організації роботи Верховної Ради була створена робоча група з підготовки проекту закону України про парламентську службу.

22 січня 2018 року Комітетом з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування спільно з Комітетом з питань Регламенту та організації роботи Верховної Ради України за підтримки Програми Ради Європи «Децентралізація і територіальна консолідація в Україні» була організована дискусія «Створення парламентської служби як складова реформи ВР України». До заходу були залучені основні стейкголдери, які висвітлювали своє бачення щодо парламентської служби. Також на дискусії були представлені Аналітична записка Програми USAID РАДА «Проблеми парламентської служби», матеріали Європейського інформаційно-дослідницьким центру щодо міжнародного досвіду регулювання парламентської служби та Часопис «Парламент» - Виспуск 4/ Особливості проходження державної служби в Апараті Верховної Ради України, який видано Лабораторією законодавчих ініціатив.

Громадське обговорення законопроектів

З початку 2018 року на електронному порталі громадського обговорення законопроектів було опубліковано 4 законопроекти. В обговоренні взяли участь 41 громадянин України. В період січня-лютого 201 року найбільшу активність учасники виявили стосовно законопроекту № 6674 про внесення змін до деяких законодавчих актів щодо забезпечення відкритості для суспільства інформації про фінансування діяльності громадських об'єднань та використання міжнародної технічної допомоги.

За час існування порталу найбільше обговорювався законопроект № 1135-1 про вогнепальну зброю цивільного призначення, де взяли участь 861 особа. До законопроекту було подано близько 900 коментарів/пропозицій/зауважень.

Актуалізація питання парламентської реформи

Скорочення кількості комітетів Верховної Ради України

На початку лютого Андрій Парубій наголосив, що парламентська реформа є одним з ключових пріоритетів порядку денного 8 сесії Верховної Ради України.

22 лютого 2018 року була проведена дискусія, організована Комітетом з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування, Комітетом з питань Регламенту та організації роботи Верховної Ради України за підтримки Програми Ради Європи «Децентралізація і територіальна консолідація в Україні». На заході Спікер наголосив, що буде наполягати на розгляді законопроекту № 6256, яким передбачається скорочення кількості комітетів та співвідношення предметів їх відання із сферами діяльності міністерств. Також Андрій Парубій заявив, що буде наполягати на внесенні і реєстрації проекту закону щодо розподілу голів посад комітетів по методу д' Ондта.

Дані рекомендації були запропоновані у Дорожній карті реформи парламенту. Наразі у Верховній Раді існує 27 постійних комітетів і одна спеціальна комісія з питань приватизації. За міжнародними стандартами це відносно велика кількість постійних комітетів. Варто зазначити, що кількість членів комітетів відрізняється – від 7 до 33-ох членів. Постійно зростаюча (від одного скликання до іншого) кількість комітетів ВРУ пояснюється політичною потребою задоволення суперечливих вимог парламентських фракцій. Для підвищення ефективності роботи депутатів у комітетах, та посилення взаємодії законодавчої та виконавчої гілок влади у законодавчому процесі Місією П. Кокса була запропонована рекомендація № 17:

«У структурі Верховної Ради наступного скликання пропонується передбачити меншу кількість комітетів (орієнтовно 20), які повинні чітко співвідноситись зі сферами відповідальності міністерств».

Для забезпечення пропорційного представництва кожної фракції в комітетах, Місією П. Кокса була запропонована рекомендація № 18:

«починаючи з наступного скликання Верховної Ради, запровадити методику розподілу посад за принципом «д’Ондта».

Програма USAID РАДА провела дослідження щодо розподілу посад в комітетах за методом д’Ондта та Сент-Лаг’ю, визначивши скільки посад голів/заступників/секретарів комітетів би отримала кожна фракція. Дослідження показало, що розподіл посад, який був проведений на початку 8 скликання ВР України, що базувався на отриманих фракціями мандатів, дав ті ж результати, як метод д’Ондта.

Поточний стан реалізації парламентської реформи

Приведення Регламенту у відповідність до Конституції

Законопроект № 5522 про внесення змін до Регламенту Верховної Ради України минулого року було направлено до Венеційської комісії. У жовтні 2017 року Венеційська комісія надала позитивний висновок щодо законопроекту зі своїми правками. 6 грудня 2017 року регламентний Комітет на своєму засіданні схвалив зміни до доопрацьованого тексту закону, спираючись на рекомендації Венеційської комісії та рішення останньої зустрічі  учасників діалогу Жана Моне. Варто зазначити, що комітет при вирішенні питань, що визначаються конституційно-правовими відносинами, посилався на Коаліційну угоду. Це було вказано і в попередньому тексті законопроекту. Наразі законопроект вручено на повторне подання Комітету.

Приведення Регламенту у відповідності до Конституції було запропоновано в рекомендаціях до Конференції щодо реформи парламенту «Роль парламенту, уряду та Глави держави у законодавчому процесі», яку провела Програма USAID РАДА 12 грудня 2017 року.

Система голосування за звичайні закони простою більшістю за умови наявності кворуму

Відсутні зрушення щодо впровадження положення рекомендації № 13 Дорожньої карти стосовно процедури ухвалення законодавства у Верховній Раді з метою запровадження системи голосування за звичайні закони простою більшістю за умови наявності кворуму.

У квітні 2017 року було подано два законопроекти № 6299 та № 6299-1  про внесення змін до Регламенту Верховної Ради України (щодо удосконалення процедур прийняття рішень), якими пропонується приймати всі проміжні рішення при розгляді  проектів актів Верховної Ради простою кількістю голосів від тих, хто взяв участь у голосуванні. Наразі законопроекти опрацьовуються регламентним комітетом.

Контрольні функції комітетів парламенту

Наразі проводиться робота щодо впровадженню рекомендацій Місії П. Кокса стосовно поліпшення роботи Комітетів парламенту. Проте відсутні фактичні результати щодо виконання комітетами контрольної функції та Рекомендації Дорожньої карти № 16, якою передбачається системна організація дієвого контролю комітетами відповідних міністерств.

«Година питань до Уряду»

На третіх діалогах Жана Моне були погоджений новий формат проведення «години запитань до Уряду», відповідно до якого спочатку 20 хвилин присвячено доповіді Уряду, наступні 20 хвилин рівномірно розподілені між усіма фракціями та групами, та останні 20 хвилин – між усіма народними депутатами. Ці рекомендації були запропоновані в аналітичній записці до круглого столу на тему «Година питань до Уряду» як інструмент парламентського контролю, який організувала Програма USAID РАДА 13 жовтня 2017 року.

Проте дані зміни суперечать визначеній Регламентом процедурі. Для проведення «години» у новому форматі Спікеру необхідно поставити на голосування процедурне рішення про відхід від Регламенту ad hoc. Для ухвалення процедурного рішення необхідно 150 голосів.

На других Діалогах Жана Моне було запропоновано ставити питання щодо попередньо визначеної теми на «годині запитань до Уряду». На даний момент рекомендація не реалізована.

Рахункова Палата

Реформування Рахункової палати України для перетворення її в провідну дієву аудит-службу держави було включене до Дорожньої карти реформ для Верховної Ради України VIII скликання та внесено до Коаліційної угоди у складі реформи публічних фінансів (розділ VII). Необхідність такої реформи підтвердили також Світовий банк, EUROSAI та іноземні вищі органи державного аудиту, серед яких Національний аудиторський офіс Великобританії, Федеральна рахункова палата ФРН та ін.

Наразі ротації членів Рахункової Палати не відбулося. У червні 2017 року був оголошений конкурс, за результатами якого відібрано 60 кандидатів на посаду членів Рахункової Палати. Після проведення перевірки було відібрано 30 осіб, з яких народні депутати обрали 9 кандидатів. Проте під час голосування за членство в Палаті дев'ятьох обраних кандидатів не вистачило голосів у парламенті.

Інші питання парламентської реформи

15 лютого Програма USAID РАДА разом з Konrad Adenauer Stiftung Ukraine в рамках візиту делегації Молодіжної групи фракції ХДС/ХСС Німецького Бундестагу організувала дискусію на тему «Формування парламентської коаліції. Шляхи порозуміння і досягнення компромісу» за участі народних депутатів та представників німецького Бундестагу. На круглому столі депутати парламентів Німеччини та України ділилися досвідом формування коаліційної більшості в парламенті та обговорювали шляхи пошуку політичного консенсусу.

Рекомендації дорожньої карти реформ включають низку положень щодо побудови міжпартійного діалогу, підвищення довіри всередині парламенту та налагодження взаємовигідної та ефективної комунікації між парламентарями для ухвалення необхідних державі реформ та рішень.

 

Володимир Крижанівський

Альона Гурківська