Аналітична записка до круглого столу «Роль і місце супровідних документів у законодавчому процесі»

АНАЛІТИЧНА ЗАПИСКА

до круглого столу «Роль і місце супровідних документів у законодавчому процесі»

(17 листопада 2017 року)

І. Значення супровідних документів для реєстрації законопроектів

Законотворення, як відомо, є справою творчою, що вимагає неабияких інтелектуальних та організаційних зусиль від відповідних суб’єктів цього процесу. З огляду на це, законотворення, і як будь-який творчий процес, об’єктивно вимагає серйозного, вдумливого та відповідального до себе ставлення з боку включених до цього процесу осіб.

Питанням створення законів присвячено чимало уваги. Законодавчий цикл «від початку до кінця» відображає реальну динаміку цього процесу у розрізі взаємопов’язаних послідовно змінних стадій законодавчого процесу як ключової парламентської процедури.

Регламент Верховної Ради України безпосередно вказує на те, що обов’язковою стадією цього процесу є реєстраційна стадія. На ній законопроект реєструється у структурному підрозділі апарату парламенту. На цій стадії законопроект уперше включається до власне законодавчого процесу, тобто набирає значення внутрішнього стосовно парламентського механізму документу. Саме проходження цієї стадії уможливлює подальше опрацювання законопроекту у стінах парламенту, відповідно до встановленої законодавчої процедури.

Тим самим законопроекту надається офіційний характер, засвідчується (офіційно визнається та фіксується) юридичний факт не створення, а одержання законопроекту від суб’єкта права законодавчої ініціативи. Доки законопроект не зареєстрований, не має свого реєстраційного номера (який має бути присвоєний в установленому законодавством порядку), парламент не бере на себе відповідальність за його подальше проходження, здійснення інших етапів законодавчої процедури, оскільки факт одержання цього законопроектту не набув офіційного підтвердження (визнання).

Водночас, у ході реєстрації законопроекту відбувається не лише фіксація його одержання парламентом, але й започатковується облік за його проходженням, контроль за виконанням вимог щодо діловодства в ході опрацювання відповідного законопроекту тощо.

Варто також зауважити, що вимоги щодо реєстрації законопроектів відрізняються за своєю правовою природою від реєстрації інших офіційних документів, що надходять до парламенту, зокрема з огляду на своє функціональне призначення. Зокрема, реєстрація законопроектів не є тотожною реєстрації звернень громадян, дипломатичних документів тощо, з огляду на нетотожність процедури, суб’єктів її здійснення, юридичних наслідків такої реєстрації тощо.

Отже, реєстрація законопроектів має цільовий характер, є імперативною стадією законодавчого процесу та відіграє щонайменше, правозасвідчувальну, інформаційну, контрольну та облікову функції.

Проте підготовка законопроектів та їх внесення до парламенту належним суб’єктом права законодавчої ініціативи не є єдиною умовою для їх реєстрації та подальшого розгляду парламентом та його органами (комітетами, комісіями, структурними підрозділами апарату тощо).

Як випливає з аналізу норм Регламенту Верховної Ради України, такими умовами є, поряд з внесенням належним чином (відповідно до вимог законодачої техніки) оформленого законопроекту компетентним суб’єктом (суб’єктом права законодавчої ініціативи), ще й наявність необхідного комплексу супровідних доукмемнтів до зазначеного законпроекту.

Супровідними ці документи іменуються через те, що вони є похідними від законопроекту, зумовленими його змістом (як-от пояснювальна записка та порівняльна таблиця) та формалізацією законпроекту і наданням йому певного офіційного статусу (подання суб’єкта права законодавчої ініціативи про внесення законопроекту на розгляд парламенту).

Супровідні документи зазвичай готуються після завершення роботи над законопроектом і узгодження авторами (робочою группою) його остаточного тексту. Тобто їх підготовка завершує оформлення самого законопроекту та уможливлює здійснення заходів з внесення закопроекту та його реєстрацію в парламенті. З огляду на це, підготовка як законопроекту, так і супровідних документів має бути синхронізована, носити узгоджений характер і чітко відображати волевиявлення суб’єкта права законодавчої ініціативи щодо запропонованого у законопроекті варіанту правового врегулювання відповідного кола суспільних відносин.

Відтак, супровідні документи не мають самостійного правового значення і не повинні розглядатися окремо від змісту законопроекту, з яким вони системно пов’язані. Цілком очевидно, що вони мають похідний, вторинний характер від змісту такого законопроекту, що, втім неповинно применшувати їхнє значення в законодавчому процесі. Саме наявність, поряд із законопроектом, необхідного комплексу супровідних документів, зумовлює реєстрацію законопроекту і відкриває шлях для його подальшого опрацювання в парламенті.

Отже, інститут супровідних документів чітко пов’язується з реєстраційною стадією законодавчої процедури. Відповідні правові положення, що регламентують вимоги щодо супровідних документів перебувають у системному зв’язку з правовими нормами щодо реєстрації законопроектів (статті 92-94 Регламенту Верховної Ради України).

У контексті реєстраційної стадії законодавчої процедури супровідними визначаються ті документи, які додаються до законопроекту, містять відомості про його розробку, обґрунтування змісту його положень, і мають допомогти народним депутатам України та іншим особам у роботі із законопроектом на стадії його розгляду, та надати їм інформацію, з допомогою якої можна було б дізнатись про причини, які зумовили підготовку даного законопроекту, зміст його основних положень та міркування, внаслідок яких ініціатор законопроекту вважає його прийняття необхідним, зрозуміти авторське бачення очікуваних соціально-економічних, правових та інших наслідків, оцінки важливості проекту для розвитку тих чи тих суспільних відносин тощо.

З огляду на це, такі супровідні документи до законопроекту слід відрізняти від супровідних документів, що надаються народним депутатам у ході подальших стадій законодавчої процедури (стаття 99 Регламенту Верховної Ради України).

Законодавство України, що регулює особливості підготовки, статус супровідних документів та порядок роботи з ними на реєстраційній стадії законотворчого процесу, складається з низки законодавчих актів різної юридичної сили. Зокрема, до їх числа слід віднести:

  • Регламент Верховної Ради України, затверджений Законом України від 10.02.2010 року № 1861 – VI;

  • Бюджетний кодекс України від 08.07.2010 року № 2456-VI;

  • Закон України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» від 11.09.2003 року № 1160-IV;

  • Регламент Кабінету Міністрів України, затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 18.07.2007 року № 950;

  •  Положення про порядок роботи у Верховній Раді України із проектами законів, постанов, інших актів Верховної Ради України, затверджене Розпорядженням Голови Верховної Ради України від 22.05.2006 року № 428;

  • Положення про порядок роботи з документами у Верховній Раді України, затверджене Розпорядженням Голови Верховної Ради України від 25.05.2006 року № 448;

  • Положення про порядок роботи з законопроектами та іншими документами, що вносяться Президентом України на розгляд Верховної Ради України, затверджене Указом Президента України 30.03.1995 року № 270/95;

  • Наказ Міністерства фінансів України «Про затвердження Методики проведення фінансово-економічних розрахунків при підготовці проекту акта Кабінету Міністрів України та законопроекту, що вноситься у порядку законодавчої ініціативи Кабінетом Міністрів України на розгляд Верховної Ради України» від 21.03.2008 року № 428.

Як випливає з аналізу наведеного переліку законодавчих актів, переважаючим у цій системі є підзаконні нормативні акти. Проте найбільш систематизовані відправні норми щодо регулювання вимог до підготовки супровідних документів містяться саме в Регламенті Верховної Ради України. Такі правові положення мають відправний, установчий характер щодо супровідних документів, що так чи інакше деталізуються в підзаконних актах. Їх розміщення на початку розділу Регламенту Верховної Ради України, присвяченого законодавчій процедурі, вказує на відправну роль таких документів саме на найбільш ранній стадії згаданої законодавчої процедури.

Варто зауважити, що у Верховній Раді України, Кабінеті Міністрів України та Президентом України дещо по-різному розкрито вимоги щодо супровідних документів, що зумовлено конституційним статусом відповідних суб’єктів права законодавчої ініціативи. Проте у цих підзаконних актах так чи інакше враховані відправні положення Регламенту Верховної Ради України, який має ключове значення для формулювання деталізованих вимог до супровідних документів тим чи іншим суб’єктом права законодавчої ініціативи.

З огляду на статус закону, вимоги, вміщені в Регламенті Верховної Ради України, є обов’язковими для врахування при підготовці супровідних докуменітв до законопроектів усіма суб’єктами права законодавчої ініціативи.

Окремі правові позиції рекомендаційного характеру щодо підготовки супровідних документів до законопроектів та подальшої роботи з ними вміщені в Рекомендаціях щодо розроблення законопроектів, розроблених та затвердженим Міністерством юстиції України, та Правилах оформлення проектів законів та основні вимоги законодавчої техніки (Методичних рекомендаціях), розроблених Головним юридичним управлінням Апарату Верховної Ради України. Проте згадані правові позиції не мають нормативно-правового характеру і відображають швидше загальні вимоги законодавчої техніки, які, очевидно, покликані компенсувати відсутність спеціалньго закону про закони та законодавчу дляьність.

Важливість супровідних документів також визначена Рекомендаціями Місії Європарламенту з оцінки потреб, що розроблені з метою підвищення якості українського парламентаризму, які були затверджені Постановою Верховної Ради України «Про заходи з реалізації рекомендацій щодо внутрішньої реформи та підвищення інституційної спроможності Верховної Ради України» від 17.03.2016 року № 1035-VIII. У цьому документі, зокрема, зазначено:

«3. Зареєстрованими можуть бути виключно законопроекти, які відповідають вимогам статті 92 Регламенту Верховної Ради України та супроводжуються достовірними пояснювальною запискою та фінансово-економічним обґрунтуванням (повинна бути дотримана відповідність законопроектів принципам бюджетної нейтральності, конституційності, відповідності зобов’язанням у рамках Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони (далі – Угода про асоціацію), тощо).

4. Апарат Верховної Ради України повинен проводити ґрунтовний аналіз кожного запропонованого законопроекту на предмет уникнення дублювання (або суперечності) з чинним національним законодавством. У реєстрації повинно бути відмовлено у разі невідповідності законопроекту формі та вимогам, встановленим статтями 90 та 91 Регламенту Верховної Ради України.

5. У структурі Апарату Верховної Ради України повинен бути створений окремий структурний підрозділ, до компетенції якого належатимуть питання дотримання положень Регламенту Верховної Ради України, а також перевірка усіх законопроектів до офіційної реєстрації на предмет відповідності нормам Регламенту Верховної Ради України».

ІІ. Супровідні документи: види та вимоги для підготовки

Законодавство України в цілому не регламентує обсяг супровідних документів та лише частково (в найістотніших аспектах) регулює вимоги щодо змісту супровідних документів, які можуть бути підготовлені і додані до тексту законопроекту. Всі інші питання є предметом вільного розсуду суб’єктів права законодавчої ініцітаиви. Це дає можливість стверджувати про відсутність абсолютно визначених саме на законодавчому рівні вимог до підготовки супровідних доукемнтів та щодо їх змістовного наповнення, а також зробити висновок про гнучкість правового регулювання у цій сфері.

Водночас, Регламент Верховної Ради України в обов’язковому порядку вимагає від суб’єктів права законодавчої ініціативи щодо подання всіх супровідних документів в електронній формі у вигляді електронного файлу – разом з письмовою їх формою. Вважається, що поєднання письмової та електронної форми супровідних документів дає додаткову гарантію автентичності відповідного законопроекту та супровідних матеріалів. Обов’язкова вимога подання супровідних документів в електронній формі також зумовлюється тим, що при реєстрації законопроекту всі зазначені документи в електронній формі вводяться до бази даних законопроектів електронної комп’ютерної мережі веб-сайту парламенту України.

Розміщення цих матеріалів в мережі Інтернету сприяє розширенню можливостей оприлюднення відповідних законодавчих ініціатив, доведення їх до відома ширшої публіки. Це також спрощує ознайомлення з такими документами для народних депутатів України, оскільки робоче місце кожного з них обладнане необхідною для такого ознайомлення та для роботи з відповідними законопроектами технікою. Робота із цими законопроектами передбачає їх аналіз на предмет їхньої відповідності вимогам чинного законодавства, підготовці пропозицій і поправок до законопроекту, підготовці альтернативних законопроектів тощо.

При цьому, відповідно до пунктів 3.2.2, 3.2.5, 3.2.6, 3.2.7 Положення про порядок роботи з документами у Верховній Раді України електронні копії текстів законопроектів і супровідних документів, розміщені на офіційному веб-сайті Верховної Ради України, надаються суб’єктам права законодавчої ініціативи, а копії законопроектів та відповідних супровідних документів до них в обов’язковому порядку надсилаються Президентові України, Кабінету Міністрів України, керівництву Апарату Верховної Ради України, Головному науково-експертному управлінню, Головному організаційному управлінню, Управлінню комп’ютеризованих систем. Оригінали ж таких документів передаються до комітету Верховної Ради України, визначеного головним з підготовки і попереднього розгляду відповідного законопроекту.

Статтею 91 Регламенту Верховної Ради України передбачено подання, разом з законопроектом, обов'язкових супровідних документів, за відсутності яких законопроект не може бути зареєстрований і прийнятий до розгляду у Верховній Раді.

До числа обов'язкових супровідних документів віднесені: 1) проект постанови, яку Верховній Раді України пропонується прийняти за результатами розгляду законопроекту; 2) список авторів законопроекту; 3) пропозиція щодо кандидатури доповідача законопроекту на пленарному засіданні парламенту, яка викладається у поданні про внесення законопроекту; 4) пояснювальна записка; 5) у разі внесення законопроекту про внесення змін до чинних законів – порівняльна таблиця; 6) у разі внесення законопроекту, прийняття якого призведе до зміни показників бюджету – фінансово-економічне обгрунтування; 7) у разі внесення законопроекту за погодженням з відповідними органами виконавчої чи судової влади, до нього додається таке погодження.

Таким чином, можна помітити, що розрізняються вимоги щодо супровідних документів залежно від таких критеріїв:

  • чи є законопроект проектом первинного законодавчого акта, чи стосується внесення змін до чинних законів. У першому випадку порівняльна таблиця не готується, тоді як у другому її підготовка є обов’язковою;

  • чи є законопроект таким, що впливає до зміни показників бюджету, чи ні. У першому випадку обов’язковим є додання до законопроекту фінансово-економічного обґрунтування, у другому випадку таке обґрунтування не надається; (стосується і проектів всіх актів. + постанови; ювілейні постанови)

  • (визначають самі автори)

  • веде до законодавчого спаму також

  • чи вноситься законопроект за погодженням з відповідними органами виконавчої або судової влади, чи ні. У першому випадку до нього додається відповідне погодження, надане згаданими органами державної влади.

З огляду на таке розрізнення, всі супровідні документи до законопроекту можна класифікувати як безумовні або обов’язкові (незалежні від змісту законопроекту) та такі, що зумовлені змістом законопроекту.

До числа першої категорії супровідних документів відносяться: 1) проект постанови, яку Верховній Раді України пропонується прийняти за результатами розгляду законопроекту; 2) список авторів законопроекту; 3) пропозиція щодо кандидатури доповідача законопроекту на пленарному засіданні парламенту, яка викладається у поданні про внесення законопроекту; 4) пояснювальна записка до законопроекту.

До числа другої категорії належать: 1) порівняльна таблиця; 2)  фінансово-економічне обгрунтування; 3) погодження органів виконавчої або судової влади.

Слід зазначити, що відповідно до роз’яснень Комітету Верхвоної Ради України з питань Регламенту та організації роботи Верховної Ради України всі супровідні документи до законопроекту, як і сам законопроект, підписуються суб’єктами права законодавчої ініціативи власноручно. Застосування факсимільних підписів до зазначених документів не допускається і повинно тягнути за собою відмову в реєстрації відповідного законрпоекту та супровідних документів до нього.

Суттєвою правотворчою помилкою при оформленні супровідних документів до законопроекту є відсутність на законопроекті та супровідних документах підпису суб’єкта права законодавчої ініціативи, або наявність не всіх підписів ініціаторів проекта, а так само неспівпадіння переліку суб’єктів внесення законопроекту, зазначеного в письмовій та в електронній формах супровідних документів до законопроекту.

Варто також зазначити, що після реєстрації законопроекту Регламент Верховної Ради України не передбачає доповнення кількості суб’єктів права законодавчої ініціативи або зміни чи доповнення списку авторів іншими народними депутатами України та/або іншими особами. Тому, у разі надходження до Голови Верховної Ради України чи до Апарату Верховної Ради України пропозицій народних депутатів України про включення додатково до суб’єктів права законодавчої ініціативи інших народних депутатів України, як ініціаторів внесення законопроектів, а чи подання додаткового списку авторів, або зміну попереднього, як супровідного документу до законопроекту, їм має бути відмовлено. У таких випадках має застосувтаися процедура відкликання законопреокту його суб’єктом з наступним можливим внесенням на розгляд Верховної Ради України відкоригованого варіанту законопроекту разом з відповідним комплектом супровідних документів.

Проект постанови, яку Верховній Раді України пропонується прийняти за результатами розгляду законопроекту, оформлюється  відповідно до техніко-юридичних вимог щодо підготовки проектів постанов Верховної Ради України. Такий проект постанови містити пропозицію про прийняття щодо законопроекту за наслідками розгляду у першому читанні одного з рішень, передбачених статтею 114 Регламенту Верховної Ради України. Цілком зрозумілим є те, що ініціатори законопроектів завжди пропонують прийняти їх за основу. При цьому слід врахувати, що основними та найбільш поширеними правотворчими помилками з оформлення цього виду супровідних документів слід визнати: 1) вміщення в тексті проекту постанови положення про прийняття проекту закону за основу та в цілому як закону; 2) відсутність у проекті постанови, яку пропонується прийняти за результатами розгляду законопроекту, назви комітету, який визначено головним з підготовки і попереднього розгляду проекту, який повинен бути зазначений з урахуванням прийнятого Верховною Радою України розподілу предметів відання комітетів.

Що стосується належного оформлення списку авторів законопроекту, то до нього слід включати прізвища, імена та по батькові, а також інформацію про професійну підготовку, місце роботи, посади, наукову кваліфікацію тих осіб, які брали участь у підготовці законопроекту. Авторами законопроекту можуть бути, зокрема, не лише народні депутати України, але і їх помічники-консультанти, фахівці в тій галузі права, що регулює певні суспільні відносини, що охоплюються предметом регулювання законопроекту, у тому числі співробітники науково-дослідних інститутів і навчальних закладів (незалежно від форми власності), посадові та службові особи державних органів та органів місцевого самоврядування, представники наукових установ і організацій, об'єднань громадян тощо, список яких додається до законопроекту окремим супровідним документом. Слід також мати на увазі, що авторами законопроекту є саме особи, які розробили проект, а не особи, які вносять його на розгляд парламенту. Тобто варто відрізняти поняття «суб’єкт права законодавчої ініціативи» та «автор законопроекту». При цьому зазначимо також, що Регламент Верховної Ради України не вимагає окремого подання списку авторів проекту, якщо ними є виключно народні депутати України.

Що стосується оформлення пропозиції щодо кандидатури доповідача законопроекту на пленарному засіданні парламенту, то, за усталеною практикою, така пропозиція включається до тексту письмового подання суб'єкта права законодавчої ініціативи про внесення відповідного законопроекту, що адресується Верховній Раді України. Таке подання оформлюється у вигляді супровідного листа до законопроекту і має бути підписане індивідуальним суб'єктом права законодавчої ініціативи (Президентом України, народним депутатом України) або Прем'єр-міністром України, якщо законопроект вноситься урядом.

Як уже зазначалося, проект первинного закону не потребує складання і подання порівняльної таблиці. Проте у разі внесення проекту нової редакції закону подання такої таблиці є обов'язковим. Окрім цього, порівняльна таблиця має бути додана до законопроекту і тоді, коли у Прикінцевих положеннях проекту первинного закону містяться зміни до чинних законів (у цих випадках таблиця повинна містити інформацію лише стосовно цих змін). Порівняльна таблиця до законопроекту про внесення змін до законодавчих актів зазвичай поділяється на три вертикальні колонки, у яких має міститись: текст положень чинних законів, до яких пропонується внести зміни чи доповнення; текст запропонованих змін і доповнень; текст положень законів у тому їх вигляді, якого вони набудуть у разі прийняття запропонованих проектом змін чи доповнень.

Окремо також слід наголосити, що перелік супровідних доукемнтів у разі внесення на розгляд Верховної Ради України законопроектів про надання згоди на обов’язковість міжнародних договорів відрізняються від вишевикладеного переліку. Зокрема, у разі внесення такого законопроекту до нього додаються: 1) посвідчена копія міжнародного договору; 2) пояснювальна записка; 3) формулювання застережень України щодо міжнародного договору, якщо такі є; 4) застереження інших договірних сторін щодо міжнародного договору, формулювання заперечень щодо цих застережень або згоди з ними за наявності таких застережень або заперечень; 5) проекти законів про внесення змін до законів, необхідність прийняття яких випливає з міжнародного договору; 6) висновки Конституційного Суду України щодо відповідності міжнародних договорів Конституції України, якщо такі висновки є. До законопроектів про надання згоди на обов'язковість міжнародних договорів України мають додаватися також фінансово-економічні розрахунки і прогнози можливих наслідків надання згоди на обов'язковість відповідних міжнародних договорів (стаття 194 Регламенту Верховної Ради України).

ІІІ. Пояснювальна записка до законопроекту як втілення концепції законопроекту.

Пояснювальна записка є основним супровідним документом, який додається до законопроекту і розкриває його концепцію, тобто основні ідеї, вміщені в його змісті. Саме зміст пояснювальної записки має переконати народних депутатів України, парламентські комітети, експертів, зрештою, суспільство в цілому у необхідності прийняття такого законопроекту. Тому очевидними є важливе значення пояснювальної записки і необхідність готувати її якомога грунтовніше.

На таке розуміння ролі і значення пояснювальної записки орієнтує вміщення в законодавчих актах певних ключових вимог до її змісту. На них варто спинитися окремо.

Так, пояснювальна записка до законопроекту відповідно до статті 91 Регламенту Верховної Ради України повинна містити: 1) обґрунтування необхідності прийняття законопроекту, цілей, завдань і основних його положень та місця в системі законодавства; 2) обґрунтування очікуваних соціально-економічних, правових та інших наслідків застосування закону після його прийняття; 3) інші відомості, необхідні для розгляду законопроекту.

Отже, у регламентному регулюванні вимог до пояснювальної записки, по-перше, відсутня вичерпність (закритий перелік змістовний вимог); по-друге, наголос зроблено на обґрунтуванні (що, очевидно, має бути підтверджено, довелено, верифіковано) ключових моментів. Що пояснюють концепцію законрпоекту, а саме обґрунтування необхідності його прийняття, цілей, завдань і основних його положень та місця в системі законодавства, а також – обґрунтування очікуваних соціально-економічних, правових та інших наслідків застосування закону після його прийняття.

Дещо інші більш докладні вимоги до змісту та структури пояснювальної записки встановлюються Регламентом Кабінету Міністрів України. У ньому, зокрема, передбачається подання разом з проектом законопроекту, який вноситься на розгляд Уряду, пояснювальної записки, яка має включати інформацію щодо:  1) обґрунтування необхідності прийняття акта; 2) мети прийняття акту і шляхів її досягнення; 3) правових аспектів; 4) фінансово-економічного обґрунтування (в разі потреби у ньому); 5) позиції заінтересованих органів; 6) регіонального аспекту; 7) запобігання корупції; 8) громадського обговорення проекту (у разі його проведення); 9) позиції соціальних партнерів (для проектів, які стосуються соціально-трудової сфери);  10) оцінки регуляторного впливу (для проектів регуляторних актів); 11) прогнозу результатів реалізації акта. Зазначені вимоги є обов’язковими для врахування Урядом при внесенні законопроекту до Верховної Ради України.

Пояснювальна записка до законопроекту, який вноситься на розгляд Верховної Ради України Урядом, підписується керівником центрального органу виконавчої влади, який був визначений головним розробником законопроекту. У разі внесення законопроекту Президентом України пояснювальна записка зазвичай підписується Главою Адміністрації Президента України.

Практика сучасного українського законотворення свідчить, що пояснювальні записки, які додаються до законопроектів, часто не виконують покладені на них функції. Зокрема, текст таких пояснювальних записок, у переважній більшості випадків, готується формально і часом не містить повного обсягу інформації, яка вимагається законодавством або ж втілює такі вимоги лише формально, без посутнього їх розкриття.

Основними змістовними проблемами пояснювальних записок до законопроектів є такі:

  1. неповне кореспондування змісту законопроекту та змісту пояснювальної записки до нього;

  2. брак повної й вичерпної інформації, яка б достеменно, коректно і ґрунтовно пояснювала, у чому власне полягає необхідність прийняття законопроекту;

  3. відсутність системного роз’яснення причин включення до тексту тих чи інших конкретних правових новел;

  4. відсутність чи неналежне обгрунтування вибору певного варіанту правового регулювання суспільних відносин, що охоплюються предметом законопроекту;

  5. відсутність або неповнота обґрунтованого прогнозування наслідків реалізації положень законопроекту та даних, які б підтверджували зроблені автором пояснювальної записки прогнози;

  6. брак роз’яснень щодо причинно-наслідкового зв’язку між змістом вміщених у законопроекті новел та ефекту від їх імовірного впровадження;

  7. відсутність або хибність концептуального бачення ролі та місця пропонованого законопроекту в системі законодавства (у разі його прийняття як закону).

Очевидно, що наведений перелік проблем і помилок не є вичерпним. Він, зокрема, може бути продовжений при ретельному аналізі змісту пояснювальних записок, що свідчить у цілому про доволі низьку якість підготовки супровідних документів до законопроекту.

Видається, що зазначені пробеми також є певним відображенням низької наукової підготовки (забезпечення) законотворчого процесу в цілому, численних правотворчих помилок, що їх припускаються розробники проектів законів.

Зрештою, низька інформативність та аргументованість пояснювальної записки до законопроекту проектується і на зміст самого законопроекту. Зокрема, уможливлюється припущення про те, що, з огляду на невисокий рівень законодавчої техніки при підготовці пояснювальної записки, і сам законопроект підготовлений на так само низькому фаховому рівні. Зазвичай, такі припущення підтверджуються після ознайомлення з текстом відповідних законопроектів.

  1. Фінансово-економічне обґрунтування: роль, значення, особливості підготовки

Відповідно до частини третьої і четвертої статті 91 Регламенту Верховної Ради України у разі внесення законопроекту, проекту іншого акта, прийняття якого призведе до зміни показників бюджету (надходжень бюджету та/або витрат бюджету), суб'єкт права законодавчої ініціативи зобов'язаний додати фінансово-економічне обґрунтування (включаючи відповідні розрахунки). Якщо такі зміни показників бюджету передбачають зменшення надходжень бюджету та/або збільшення витрат бюджету, до законопроекту, проекту іншого акта подаються пропозиції змін до законодавчих актів щодо скорочення витрат бюджету та/або джерел додаткових надходжень бюджету для досягнення збалансованості бюджету. Законопроект, проект іншого акта (крім проектів законів про Державний бюджет України, про внесення змін до закону про Державний бюджет України, про ратифікацію міжнародних договорів України щодо одержання Україною від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій позик, не передбачених Державним бюджетом України) не має містити положень, прийняття яких призведе до збільшення державного боргу і державних гарантій. Якщо реалізація законопроекту, проекту іншого акта не впливає на показники бюджету, про це зазначається в пояснювальній записці.

У повній відповідності з нормами Регламенту Верховної Ради України частина перша статті 27 Бюджетного кодексу України встановлює, що до законопроекту, прийняття якого призведе до зміни показників бюджету, суб'єкт права законодавчої ініціативи зобов'язаний додати фінансово-економічне обґрунтування (включаючи відповідні розрахунки). Якщо такі зміни показників бюджету передбачають зменшення надходжень бюджету та/або збільшення витрат бюджету, до законопроекту подаються пропозиції змін до законодавчих актів України щодо скорочення витрат бюджету та/або джерел додаткових надходжень бюджету для досягнення збалансованості бюджету.

Як випливає з обох вищенаведених законодавчих норм, фінансово-економічне обґрунтування до таких законопроектів є обов’язковим супровідним документом. Його підготовка та проведення відповідних розрахунків цілковито лягає на плечі розробника відповідного законопроекту.

Законодавство не обумовлює строки та форму підготовки такого обґрунтування. З формально-юридичного боку, таке фінансово-економічне обґрунтування може бути оформлене як окремий супровідний документ до законопроекту або ж включене окремим розділом до пояснювальної записки до законопроекту.

Головне, щоб це обґрунтування містило підготовлений, виходячи із змісту положень законопроекту, розрахунок збільшення або зменшення доходів/витрат державного або місцевих бюджетів, яке має відбутись у разі прийняття проекту. У випадку, коли реалізація проекту передбачає зменшення надходжень бюджету та/або збільшення витрат бюджету, до законопроекту мають подаватись також пропозиції змін до законодавчих актів щодо скорочення витрат бюджету та/або джерел додаткових надходжень бюджету для досягнення збалансованості бюджету.

Якщо реалізація законопроекту не потребує бюджетних витрат, про це зазначається у пояснювальній записці до законопроекту (частина четверта статті 91 Регламенту Верховної Ради України). Існування такої можливості нерідко використовується ініціаторами законопроектів для того, щоб не виконувати вимогу про фінансово-економічне обґрунтування у тих випадках, коли зміст законопроекту вимагає його подання. У зв'язку з цим слід зазначити, що відповідно до частини другої статті 92 Регламенту Верховної Ради України у прийнятті такого законопроекту без належного фінансово-економічного обґрунтування може бути відмовлено, а відповідно до пункту 3 частини другої статті 94 Регламенту Верховної Ради України законопроект взагалі може бути повернутий суб'єкту права законодавчої ініціативи без розгляду на пленарному засіданні парламенту у разі відсутності фінансово- економічного обґрунтування, якщо головний комітет чи відповідна тимчасова спеціальна комісія не вважають за можливе розглядати його без такого обґрунтування. Фактично тим самим парламентським Регламентом передбачено два інструменти (відмова в реєстрації та повернення суб’єкту права законодавчої ініціативи), які безпосередньо обумовлюють необхідність розглядати фінансово-економічне обґрунтування як імперативний документ та запобігати розглядові парламентом законопроектів, які не мають належної фінансово-економічної основи.

Безумовно, наявність імперативного припису про необхідність виявлення джерел покриття бюджетних витрат та їх цілісного фінансово-економічного обґрунтування мала б слугувати суттєвим запобіжником появи в цілому малопродуманих і надміру витратних законодавчих ініціатив. Але дієвість такого механізму була б забезпечена лише в разі дієвої експертної оцінки фінансово-економічного обґрунтування законопроекту на стадії його реєстрації. Проте така оцінка на даній стадії законодавчої процедури, як відомо, не проводиться. Це вочевидь знижує ефективність правових приписів щодо імперативності такого обгрунтування.

Крім того, існує ще одна проблема. Адже далеко не завжди суб’єкт права законодавчої ініціативи володіє достатніми ресурсами, знаннями та потенціалом для адекватної оцінки "ціни" поданого законопроекту. У цьому сенсі народні депутатии здебільшого  опиняються у менш вигідному становищі порівняно із Кабінетом Міністрів україни та Прзидентом України, які здатні мобілізувати значний інтелектуальний понетціал для підготовки виваженого фінансово-економічного обґрунтування до законопроектів.

Між тим, саме внесені народними депутатами України законопроекти, як показує практика законотворчості, є найбільш видатковими. Їх зміст передбачає часом досить істотні витрати з державного чи місцевих бюджетів, без коректиного та аргументованого розкриття джерел покриття таких видатків.

До певної міри, роль узагальнюючого документу, покликаного формалізувати проведення відповідних фінансово-економічних розрахунків на сьогодні відіграє затверджена Міністерством фінансів України Методика проведення фінансово-економічних розрахунків при підготовці проекту акта Кабінету Міністрів України та законопроекту, що вноситься у порядку законодавчої ініціативи Кабінетом Міністрів України на розгляд Верховної Ради України.

Проте слід мати на увазі, з огляду на суб’єкта її прийняття, що така Методика є обов’язковою лише для Кабінету Міністрів України як суб’єкта права законодавчої ініціативи.

Аналогічні за змістом і спрямованістю документи, які б стосувалися методики підготовки фінансово-економічного обгрунтування до законопроектів Президентом та народними депутатами України, відсутні.  

Вищезазначена Методика вказує, зокрема, на те, що фінансово-економічні  розрахунки  до законопроекту повинні:

  • бути детальними,  точними,  достовірними;

  • враховувати  вимоги законодавства у відповідній сфері державного регулювання;

  • передбачати визначення    вартісної    оцінки    прямого    та опосередкованого впливу проекту акта на доходи та витрати (видатки і кредитування) державного та/або місцевого бюджетів;

  • бути збалансованими:  загальна сума додаткових  бюджетних  коштів,  яка необхідна   для  реалізації  проекту  акта,  за  загальним  та/або спеціальним фондом бюджету  повинна  дорівнювати  сумі  коштів  за джерелами їх покриття за відповідним фондом.

 При  проведенні   фінансово-економічних   розрахунків  до законопроекту застосовуються основні прогнозні показники економічного і соціального розвитку України на середньостроковий та короткостроковий періоди, прогнозні показники зведеного бюджету 

України за основними видами доходів,  видатків і  фінансування  на три бюджетних періоди, що настають за плановим. 

           Висновки та пропозиції

Роль та значення супровідних документів у законодавчому процесі слід розглядати крізь призму зміцнення інституційної спроможності Верховної Ради України.

Вони мають сприяти внесенню на розгляд парламенту якісних, продуманих, виважених законопроектів, здатних реально покращити стан правового регулювання суспільних відносин. 

Каталог та законодавчі вимоги до супровідних документів є в цілому достатніми. Натомість недостатнім є рівень дотримання цих вимог у практиці підготовки та реєстрації законопроектів разом з супровідними документами.

Слід забезпечити уточнення на рівні Регламенту Верховної Ради України правових підстав для відмови в реєстрації законопроектів, зробивши перелік таких підстав вичерпним та максимально мінімізувати адміністративний розсуд у вирішенні цього питання з боку Апарату Верховної Ради України.

Доцільно формалізувати вимоги законодавчої техніки адресовані всім суб’єктам права законодавчої ініціативи, максимально уніфікувавши вимоги щодо супровідних документів, усунувши при цьому дублювання та невідповідності

Очевидно, варто зміцнити вимоги до належного оформлення низки супровідних документів, зокрема фінансово-економічного обґрунтування, за відсутності якого законопроекти не повинні реєструватися. Назрілою є потреба в формалізації критеріїв та вимог щодо підготовки уніфікованого фінансово-економічного обґрунтування законопроекту.

З метою реалізації вищезазначених ідей слід підійти до імплементації рекомендацій Місії Європейського парламенту з оцінки потреб, що розроблені з метою підвищення якості українського парламентаризму та викладені у «Доповіді та Дорожній карті щодо внутрішньої реформи та підвищення інституційної спроможності Верховної Ради України».