Аналітична записка до круглого столу «Парламентська служба: реформування, засади функціонування, гарантії діяльності Апарату Верховної Ради України»

АНАЛІТИЧНА ЗАПИСКА до круглого столу

«Парламентська служба: реформування, засади функціонування, гарантії діяльності Апарату Верховної Ради України»

(24 листопада 2017 року)

І. Загальні зауваги

Як відомо, від самого початку діяльності Верховної Ради України восьмого скликання (з 2014 року) актуалізувалося питання парламентської реформи як однієї з ключових правових реформ у державі. І нині воно не зникає з порядку денного роботи єдиного органу законодавчої влади в державі.

Утім, проблематика парламентського реформування більшою мірою розглядається й осмислюється в контексті реформування самої лише Верховної Ради України, певним чином заступаючи проблематику багатьох нагальних та очікуваних інституційних змін та посилення адміністративної спроможності власне парламентського апарату як відносно автономного організаційного утворення.

Між тим, управлінський та юридичний феномен парламентського апарату заслуговує на окремий розгляд. Адже, через своє цільове й функціональне призначення діяльність Апарату Верховної Ради України відіграє дедалі вагомішу роль у наповненні професійної складової діяльності єдиного органу законодавчої влади в державі.

Як показує практика роботи Верховної Ради України упродовж останніх років, для підвищення рівня ефективності й результативності діяльності парламенту як цілісного та складноорганізованого механізму обидва ці питання – як реформи власне парламенту України, так і реформування його Апарату – мають бути чітко пов’язані та синхронізовані як у часі, так і сутнісно. Реалізація багатьох соціальних очікувань від діяльності парламенту прямо залежить від злагодженої і скоординованої діяльності депутатського корпусу та апарату Верховної Ради України.

Зокрема, має бути змінена сама філософія організації та функціонування парламентського апарату, який багато в чому залишається доволі консервативним та інституційно слабким. Така філософія має, зокрема, ґрунтуватися на переосмисленні ролі і значення Апарату у здійсненні всіх без винятку функцій і повноважень Верховної Ради України як вищого органу державної влади, передбачати «осучаснення» багатьох напрямів діяльності її Апарату, оптимізацію його структури і функцій, модернізацію служби в Апараті Верховної Ради України тощо.

Значна увага реформуванню Апарату Верховної Ради України була приділена у Рекомендаціях Місії П. Кокса, затверджених Постановою Верховної Ради України від 17 березня 2016 року, які визнані обов’язковими для врахування в парламентській діяльності. Ці Рекомендації заслуговують не лише пильної уваги, але й ретельного моніторингу їх реалізації в ході парламентської діяльності. Адже реформування Апарату парламенту цілковито перебуває в руках Верховної Ради України і не може бути «заміщене» правотворчою діяльністю жодного іншого органу державної влади в Україні.

Крім того, реформа парламентського Апарату має розглядатися і в контексті реформування системи публічної, зокрема, державної служби в Україні. ЇЇ основні параметри набули певної юридичної визначеності у зв’язку з прийняттям Верховною Радою України 10 грудня 2015 році нового Закону України «Про державну службу», який набрав чинності, в основному, з 1 травня 2016 року (за винятком окремих положень), а повністю (у повному обсязі) набере чинності з 1 січня 2019 року. З огляду на його зміст і призначення, виникає низка організаційних та правових питань щодо ролі і місця парламентської служби в єдиній системі публічної служби в Україні, диференціації правового статусу парламентських службовців, зміцнення організаційних, юридичних, матеріальних та інших гарантій їхньої діяльності тощо.

Зрозуміло, що вищенаведені міркування зумовлюють актуальність розгляду та вирішення нагальних проблем удосконалення правового статусу Апарату Верховної Ради України, зміцнення інституційної спроможності та юридичної визначеності всіх складових його організації і діяльності, а також сутнісного оновлення низки складових його статусу та приведення діяльності Апарату Верховної Ради України у відповідність із вимогами і потребами оптимізації забезпечення належної реалізації конституційних функцій і повноважень парламенту України.

ІІ. Засади функціонування Апарату Верховної Ради України.

У загально-правовому значенні термін «апарат» позначає, зазвичай, установу або ж систему установ, покликаних здійснювати певний напрям управлінської діяльності. Відтак, діяльність апарату як певного організаційного утворення безпосередньо пов’язується із здійсненням ним певної управлінської діяльності.

Відповідно, термінологічна конструкція «апарат парламенту» у вузькому сенсі позначає установу, яка всебічно забезпечує діяльність парламенту (О.О. Берназюк), а в широкому сенсі – позначає постійно діючу, таку, що має статус юридичної особи та є частиною державного апарату, сукупність структурних одиниць, які мають штатний розпис, працівники якого об’єднані єдиною метою та складають систему на чолі з вищою в цій системі посадовою особою – керівником апарату, завданнями яких є правове, організаційне, документальне, аналітичне, організаційне, фінансове, матеріально-технічне, соціально-побутове забезпечення діяльності парламенту (В.І. Шевєльов).

Апарат парламенту виконує здебільшого допоміжні та забезпечувальні функції, обслуговуючи діяльність парламенту як органу державної влади. Як такий, він певною мірою співвідноситься за своїм функціональним призначенням з апаратом глави держави (Адміністрація Президента України), Уряду (Секретаріат Кабінету Міністрів України, судів (апарати судів) тощо. 

Як і інші парламенти світу, Верховна Рада України виконує покладені на неї конституційні повноваження, спираючись на свій апарат.

Залежно від обсягу компетенції парламенту, способу його організації (моно- чи бікамеральна структура), обсягу фінансування, історичних традицій парламентаризму тощо виокремлюють такі типи апаратів парламентів: 1) за структурою: складні, з досить розгалуженою структурою та прості; 2) за рівнем управління: а) з горизонтальною (галузевою) і вертикальною (ієрархічною) структурою; б) на рівні підкомітетів, комітетів (комісій), палат і парламенту; 3) за компетенцією: загальної (універсальної) компетенції; спеціальної компетенції; 4) за суб’єктом обслуговування: адміністративний апарат; особистий апарат депутатів; апарат депутатських об’єднань у парламенті; апарат комітетів; 5) за типом управління: централізований, переважно централізований, частково централізований, децентралізований; 6) за характером служби в апараті: з автономною і неавтономною службою персоналу; 7) за типом персоналу: а) адміністративний апарат, особистий апарат парламентаря і позаштатний апарат; б) за належністю до політичної партії: партійний і позапартійний; в) за здійсненням функцій: з виконання організаційних, аналітичних, матеріально-технічних та інших функцій (Н.С. Погребняк).

За такою класифікацією Апарат Верховної Ради України:

- належить до числа структурно складних;

- у ньому поєднується вертикальна (відділи, управління, головні управління) та горизонтальна галузева (секретаріати комітетів) структура управління;

- є управлінським органом загальної (універсальної) компетенції;

- поєднує риси суто адміністративного апарату з апаратом депутатських об’єднань (секретаріати депутатських фракцій і груп) та апаратом комітетів (секретаріати комітетів);

- відзначається переважно централізованим типом управління: єдиноначальність керівництва Апарату Верховної Ради України в особі Керівника Апарату Верховної Ради України поєднується з певним ступенем узалежнення вирішення низки кадрових питань від відповідних рішень парламентських комітетів, депутатських фракцій і груп;

- наділений неавтономною службою персоналу, яка включена до загальної системи державної служи (незначним ступенем автономії володіють лише патронатні служби Голови та заступників Голови Верховної Ради України);

- володіє рисами адміністративного апарату, інтегрованого до загальної управлінської системи парламенту;

- має риси позапартійного апарату (певний виняток із цього правила можуть становити лише секретаріати депутатських фракцій, які є робочими органами відповідних партійних представництв у парламенті);

- відзначається широтою свого функціонального призначення (забезпечує виконання організаційних, аналітичних, матеріально-технічних та інших функцій).

Водночас, на відміну від апаратів інших державних органів України, лише Апарат Верховної Ради України конституйовано на рівні Основного Закону держави, що певною мірою вивищує його з-поміж інших організаційних утворень аналогічного типу (зокрема, найперше – Адміністрації Президента та Секретаріату Кабінету Міністрів України), які, відповідно, мають дещо іншу правову природу, зокрема, не маючи конституційного статусу.

Уконституювання Апарату Верховної Ради України вказує на його постійно діючий характер, що є властивим переважно для органів державної влади. Так само як і вони, Апарат Верховної Ради України є юридичною особою, має печатку із зображенням Державного Герба України та своїм найменуванням.

Закріплення ключових елементів правового статусу Апарату Верховної Ради України саме на рівні Конституції України викликало серед загалу експертів та науковців думку про наявність у парламентського Апарату статусу самостійного органу державної влади. До останнього часу це питання залишалося на нормативному рівні нерозв’язаним, оскільки жоден законодавчий акт досі не вносить визначеності у вирішення цього питання. Щоправда, у Постанові Верховного Суду України від 26.04.2016 року було констатовано як «помилкове і безпідставне судження Вищого адміністративного суду України, що Апарат ВРУ є окремим органом державної влади та самостійним суб’єктом владних повноважень, оскільки це суперечить Конституції України та чинному законодавству, зокрема статті 7 Регламенту». Саме найвищий судовий орган, вирішуючи конкретний правовий спір, вдався до доктринального тлумачення особливостей статусу Апарату Верховної Ради України, відзначивши його похідний – в організаційному відношенні – характер від Верховної Ради України.

Отже, Апарат Верховної Ради України не є органом державної влади в силу свого цільового та функціонального призначення, окресленого на відповідному правовому (конституційному та регламентному) рівні.

На конституційному рівні, зокрема, цей орган парламенту іменується саме як Апарат Верховної Ради України (до 1996 року – Секретаріат Верховної Ради України), що підтверджує його підпорядкований парламентові, несамостійний в організаційно-правовому відношенні статус.

Апарат Верховної Ради України є допоміжним постійно діючим органом при Верховній Раді України, який підпорядковується їй та виконує низку важливих функцій щодо забезпечення діяльності парламенту.

На підпорядкування парламентові України його Апарату вказують такі елементи його правового статусу:

1) Верховна Рада України затверджує структуру Апарату Верховної Ради України (пункт 35 частини першої статті 85 Конституції України);

2) керівник Апарату Верховної Ради України призначається і звільняється Верховною Радою України (пункт 35 частини першої статті 85 Конституції України);

3) Апарат Верховної Ради України здійснює правове, наукове, організаційне, документальне, інформаційне, кадрове, фінансово-господарське, матеріально-технічне, соціально-побутове та інше забезпечення діяльності Верховної Ради України, народних депутатів України (частина першої статті 7 Регламенту Верховної Ради України).

Нинішнє нормативно-правове регулювання організації та діяльності Апарату Верховної Ради України здійснюється на трьох рівнях: 1) конституційному; 2) законодавчому; 3) підзаконному. У цілому такий «потрійний» підхід до правового забезпечення Апарату Верховної Ради України відповідає напрацьованим у зарубіжній практиці парламентаризму моделям нормативного врегулювання статусу та особливостей діяльності парламентського апарату.

Зокрема, на конституційному рівні до повноважень Верховної Ради України віднесено призначення на посаду та звільнення з посади керівника Апарату Верховної Ради України, а також затвердження кошторису Верховної Ради України та структури її Апарату. Конституційне закріплення відповідних положень зміцнило статус та посилило гарантії діяльності Апарату.

На законодавчому рівні питання діяльності Апарату Верховної Ради України врегульовані такими актами, як: Регламент Верховної Ради України, затверджений Законом України від 10 лютого 2010 року, закони України «Про державну службу» від 10 грудня 2015 року, «Про звернення громадян» від 2 жовтня 1996 року, «Про комітети Верховної Ради України» від 4 квітня 1995 року, «Про запобігання корупції» від 14 жовтня 2014 року, «Про доступ до публічної інформації» від 13 січня 2011 року, «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань» від 15 травня 2003 року, Бюджетний кодекс України від 8 липня 2010 року та ін. Особливо насиченим нормами, присвяченими взаємодії Апарату Верховної Ради України (його окремих структурних підрозділів) з Верховною Радою України є Регламент Верховної Ради України та Закон України «Про комітети Верховної Ради України».

На підзаконному рівні питання діяльності Апарату Верховної Ради України регулюють чотири групи нормативно-правових актів різної юридичної сили: 

1) постанови Верховної Ради України «Про структуру апарату Верховної Ради України від 20 квітня 2000 року № 1678-III, «Про граничну чисельність Апарату Верховної Ради України» від 1 липня 2004 року № 1944-IV, «Про затвердження Положення про помічника-консультанта народного депутата України» від 13 жовтня 1995 року № 379/95-ВР та ін.;

2) постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження критеріїв визначення переліку посад працівників державних органів, які виконують функції з обслуговування» від 6 квітня 2016 року № 271, «Про затвердження Порядку проведення службового розслідування Національним агентством з питань державної служби або його територіальними органами стосовно керівника державної служби в державному органі чи державного службовця вищого органу» від 24.06.2016 року № 393, «Питання оплати праці працівників державних органів» від 18 січня 2017 року № 15; 

3) розпорядження Голови Верховної Ради України «Про затвердження Положення про порядок роботи у Верховній Раді України із проектами законів, постанов, інших актів Верховної Ради України» від 22 травня 2006 року № 428, «Про Положення про порядок роботи з документами у Верховній Раді України» від 25 травня 2006 року № 448, «Про затвердження Положення про секретаріат депутатської фракції у Верховній Раді України від 22 лютого 2008 року № 304, «Про затвердження Положення про секретаріат комітету Верховної Ради України» від 22 лютого 2008 року № 305, «Про Апарат Верховної Ради України» від 25 серпня 2011 року № 769 (в редакції розпорядження Голови Верховної Ради України № 734 від 20 листопада 2014 року,), «Про веб-ресурси Верховної Ради України» 19 травня 2015 року № 699, «Про розподіл обов’язків між Керівником Апарату Верховної Ради України та заступниками Керівника Апарату Верховної Ради України» від 30 вересня 2015 року № 1366,  «Про деякі питання організації роботи Апарату Верховної Ради України з реєстрації та супроводження електронних петицій, адресованих Верховній Раді України» від 28 жовтня 2015 року № 1494 та ін. Крім того, слід мати на увазі, що відповідно до частини третьої статті 7 Регламенту Головою Верховної Ради України затверджується положення про кожен структурний підрозділ (секретаріати Голови та заступників Голови Верховної Ради України, секретаріати комітетів Верховної Ради України, головне управління, управління, відділ, сектор) Апарату Верховної Ради України;

4) розпорядження Керівника Апарату Верховної Ради України (або, за його відсутності, – особи, яка тимчасово виконує його повноваження – Першого заступника Керівника Апарату Верховної Ради України) «Про затвердження Положення про преміювання державних службовців Апарату Верховної Ради України» від 5 вересня 2016 року №2949-к, «Про затвердження Антикорупційної програми Апарату Верховної Ради України» від 22 вересня 2017 року №1452-к та ін.  

Апарат Верховної Ради України передусім покликаний забезпечити дотримання принципів науковості та професійності в законотворчій діяльності парламенту. Тому працівники в штаті Аппарату парламенту є професійними державними службовцями, які мають відповідати кваліфікаційним вимогам, визначеним законодавством України.

Персонал Апарату Верховної Ради України характеризує основний, постійний штатний склад кваліфікованих працівників парламенту – державних службовців Апарату Верховної Ради України.

Водночас, аналіз структури Апарату Верховної Ради України дозволяє зробити висновок, що в цілому вона цілком відповідає завданням, поставленим перед Апаратом Верховної Ради України. Зокрема, в ній успішно функціонують відповідні структурні підрозділи, що здійснюють: 1) наукове та правове забезпечення діяльності парламенту (Головне науково-експертне управління, Інститут законодавства Верховної Ради України); 2) організаційне забезпечення діяльності Верховної Ради України (Головне організаційне управління Апарату, Управління забезпечення міжпарламентських зв’язків Апарату, Управління по зв’язках з місцевими органами влади та органами місцевого самоврядування Апарату та інші); 3) документальне забезпечення діяльності парламенту (Головне управління документального забезпечення Апарату); 4) інформаційне та комп’ютерно-технічне забезпечення роботи Верховної Ради України (Інформаційне управління Апарату, Управління комп’ютеризованих систем Апарату); 5) фінансове та матеріально-технічне забезпечення діяльності парламенту (Управління справами Апарату); 6) забезпечення зв’язків із громадськістю та доступу до публічної інформації (Прес-служба Апарату, Відділ з питань звернень громадян Апарату). Деякі структурні підрозділи Апарату парламенту здійснюють свою діяльність у декількох напрямах роботи (наприклад, Головне юридичне управління Апарату, яке приймає участь у правовому та документальному забезпеченні роботи парламенту), інші створені для організації внутрішньої роботи самого Апарату Верховної Ради України (керівництво Апарату Верховної Ради України та інші).

У зв’язку із строковістю повноважень Верховної Ради України, саме її Апарат має забезпечувати наступність «інституційної пам’яті» та високі стандарти забезпечення реалізації законодавчої влади в державі. З огляду на ці завдання, функціональну спрямованість Апарату Верховної Ради України об’єктивно не можна зводити до суто «сервісних» (обслуговувальних) по відношенню до Верховної Ради України функцій, а слід розглядати у широкому контексті забезпечення потреб державного управління законодавчим процесом у цілому.

ІІІ. Основні напрями реформування Апарату Верховної Ради України.

У Рекомендаціях Місії П. Кокса (далі – Рекомендації) вміщено низку взаємопов’язаних пропозицій та конструктивних, спрямованих на реформування Апарату Верховної Ради України, ідей.

Безумовно, реформування Апарату Верховної Ради України як по формі, так і по суті є внутрішньою справою самої Верховної Ради України, що має здійснювати відповідні зміни з урахуванням своїх потреб та можливостей, зокрема співмірно з матеріально-фінансовими та кадровими можливостями.

Водночас, з огляду на обов’язковість Рекомендацій для парламенту України, зумовлених їх затвердженням Постановою Верховної Ради України, такі Рекомендації потребують аналізу, імплементації до законодавства України та відповідного моніторингу їх виконання.

Насамперед, йдеться про такі напрями реформування Апарату Верховної Ради України, як:

1) консолідація в єдиний звід внутрішніх правил, у тому числі щодо проведення кадрової політики, всієї нормативно-правової бази документів, які регламентують роботу Апарату Верховної Ради України (пункт 36 Рекомендацій);

2) розробка всеохоплюючої стратегії розбудови кадрового потенціалу Апарату Верховної Ради України, яка передбачатиме, у тому числі, достатнє ресурсне забезпечення навчальних програм, включаючи підвищення рівня володіння іноземними мовами, індивідуалізовані плани кар’єрного зростання у поєднанні з впровадженням системи проведення регулярного оцінювання. Необхідними є розробка та впровадження системи кадрової мобільності (пункт 39 Рекомендацій); 

3) посилення структури Апарату Верховної Ради України (пункт 37). При цьому у структурі Апарату Верховної Ради України повинна бути створена цілковито оновлена сучасна Кадрова Служба (пункт 38 Рекомендацій);

4) Верховна Рада України у довгостроковій перспективі може розглянути можливість переходу до створення системи відокремленої парламентської державної служби (пункт 41 Рекомендацій).

З приводу реалізації викладених настанов-рекомендацій слід відзначити, що дотепер консолідації нормативно-правової бази з питань кадрової політики в Апараті Верховної Ради України не здійснено. Залишається чинним доволі застарілий нормативний фундамент функціонування Апарату Верховної Ради України у старій його структурній організації, якій не повною мірою кореспондує як наявність нових завдань, що об’єктивно постають перед Апаратом парламенту, так і оновленню законодавства про державну службу. Відтак, нагальним завданням залишається розробка нового Положення про структуру Апарату Верховної Ради України, яке, очевидно, має бути консолідоване з положенням про Апарат Верховної Ради України.

Розмежування на рівні різних нормативних документів структурної організації та функціонального наповнення окремих елементів Апарату Верховної Ради України не має під собою достатньо обґрунтованих підстав і видається багато в чому є неоптимальним.

Стратегія розбудови кадрового потенціалу Апарату Верховної Ради України повинна мати всі ознаки документу довгострокового (стратегічного) характеру, ключового для розвитку як Апарату Верховної Ради України, так і його кадрової складової.

Зокрема, у цій стратегії мають бути враховані такі ключові елементи: 1) достатнє ресурсне забезпечення навчальних програм працівників Апарату Верховної Ради України; 2) забезпечення підвищення рівня володіння працівниками Апарату Верховної Ради України іноземними мовами; 3) розробку і впровадження індивідуалізованих планів кар’єрного зростання у поєднанні з впровадженням системи проведення регулярного оцінювання; 4) розробку та впровадження системи кадрової мобільності в Апараті Верховної Ради України. Слід відзначити, що певні кроки в підвищенні кваліфікації та в підвищенні рівня володіння працівниками Апарату Верховної Ради України іноземними мовами здійснюються, починаючи з 2016 року. Проте відповідні заходи ще не мають чіткої послідовності та не відзначаються комплексним характером. Система кадрової мобільності в Апараті Верховної Ради України потребує значного удосконалення з метою оптимізації кар’єрного зростання працівників Апарату Верховної Ради України з урахуванням індивідуальних досягнень.

Створення сучасної Кадрової Служби в структурі Апарату Верховної Ради України повинно  ґрунтуватися, передусім, на реалізації приписів Закону України «Про державну службу», зокрема, в частині:

- забезпечення організації планування роботи з персоналом Апарату Верховної Ради України, в тому числі проведення конкурсів на зайняття вакантних посад державної служби категорій «Б» і «В», забезпечення прозорості і об’єктивності таких конкурсів відповідно до вимог закону;

- забезпечення планування службової кар’єри, планового заміщення посад державної служби підготовленими фахівцями згідно з вимогами до професійної компетентності та стимулювання їх просування по службі; 

- забезпечення своєчасного оприлюднення та передачі центральному органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби, інформації про вакантні посади державної служби з метою формування єдиного переліку вакантних посад державної служби в Апараті Верховної Ради України;

- забезпечення підвищення кваліфікації державних службовців Апарату Верховної Ради України;

- здійснення контролю за дотриманням службової дисципліни в Апараті Верховної Ради України тощо.

У контексті оптимізації кадрового потенціалу служби в Апараті Верховної Ради України слід розглядати запропоновані Місією П. Кокса пропозиції щодо відмежування короткострокового стажування від стажування власне державних службовців. Відповідно до міжнародної практики проходження стажування не повинно мати наслідком обов’язкове працевлаштування (пункт 40 Рекомендацій). Важливим також видається запровадження адміністративних процедур затвердження і реєстрації в Управлінням кадрів Апарату Верховної Ради України посадових інструкцій, які визначають роль та повноваження таких помічників-консультантів народних депутатів України (пункт 42 Рекомендацій), а також заходи з оптимізації кількості помічників-консультантів для одного народного депутата України (пункт 43 Рекомендацій).

У цій сфері прийнято Розпорядження Першого заступника керівника Апарату Верховної Ради України «Про стажування в Апараті Верховної Ради України громадян України з числа молоді, які не перебувають на посадах державної служби». У розвиток його положень Апаратом Верховної Ради України у співпраці з низкою неурядових громадських організацій нині успішно реалізується програма стажування інтернів в Апараті Верховній Раді України.

Водночас, з метою подальшої інституалізації програм стажування у Верховній Раді України на розгляд парламенту внесено проект Постанови Верховної Ради України «Про деякі питання реалізації статті 48 Закону України «Про державну службу» в Апараті Верховної Ради України» (реєстр. № 6596 від 20 червня 2017 року).

Оптимізація кількості помічників-консультантів для одного народного депутата України потребуватиме внесення змін до статті 34 Закону України «Про статус народного депутата України», якою встановлено граничну чисельність таких помічників (31).

Водночас, реалізація пропозиції щодо затвердження і реєстрації в Управлінням кадрів Апарату Верховної Ради України посадових інструкцій, які визначають роль та повноваження помічників-консультантів народних депутатів України, потребуватиме внесення відповідних змін до Положення про помічника-консультанта народного депутата України, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 13 жовтня 1995 року № 379/95-ВР.

Разом з тим, Апарат Верховної Ради України потребує суттєвого оновлення саме його правового забезпечення. Зокрема, це стосується таких важливих аспектів, як:

  1. оптимізація правового регулювання структури Апарату Верховної Ради України;

  2. на законодавчому рівні не визначено спеціальний правовий статус службовців Апарату Верховної Ради України з урахуванням їх диференціації на державних службовців, працівників Апарату, які виконують функції з обслуговування, та працівників патронатних служб;

  3. слід підійти до вдосконалення порядку прийняття та звільнення з посад працівників Апарату Верховної Ради України з урахуванням політичної складової в діяльності низки категорій працівників (секретаріати депутатських фракцій та груп);

  4. доцільно уточнити (і зробити більш прозорим) порядок заміщення посад керівництва Апарату Верховної Ради України;

  5. доцільно істотно реформувати інститути реєстрації законопроектів та правової експертизи в межах функціонування  Апарату Верховної Ради України, зробивши вимоги до відповідних парламентських процедур більш жорсткими з метою запобігання «законодавчому спаму».

ІV. Висновки та рекомендації.

Реформування Апарату Верховної Ради України видається невід’ємною частиною парламентської реформи і складовою процесу її здійснення.

Водночас, реалії такого реформування упродовж 2016-2017 років, тобто після затвердження парламентом Рекомендацій Місії П. Кокса, вказують на обраний неоптимальний вектор її здійснення, який у цілому не спирається на довгострокову продуману, суспільно прийнятну та зрозумілу для працівників самого Апарату Верховної Ради України стратегію змін.

Насамперед, таке реформування здійснюється Верховної Ради України та її керівництвом багато в чому за «залишковим» принципом, відзначається непослідовністю і несистемністю, за відсутності чіткого стратегічного бачення плану реформи та конкретних послідовних заходів з її реалізації.

Попри комплексний характер реформування Апарату Верховної Ради України, парламентом досі не ухвалено жодного стратегічного нормативно-правового акта, який би визначав основні напрями реформування парламентського Апарату в довгостроковій перспективі, на основі поєднання структурного та функціонального підходів.

Окремі заходи з реформування Апарату Верховної Ради України мають незавершений характер, оскільки досі не визначеною залишається нова композиція структури Апарату Верховної Ради України, яка має бути цілковито осучаснена з урахуванням нової концепції публічної служби.

Низка важливих актів парламенту з приводу реформування Апарату Верховної Ради України не прийнята, що, певною мірою, компенсується (та/чи підміняється) одноособовими нормативними актами Голови Верховної Ради України та Керівника Апарату (Першого заступника Керівника Апарату Верховної Ради України, який натепер виконує обов’язки Керівника Апарату). Проте ці акти і в суто юридичному, і в організаційному аспектах мають обмежену сферу дії та порівняно нижчий ступінь суспільної легітимності.

При цьому перевага у реформуванні віддається здебільшого секторам протидії корупції, зміцненню інформаційно-комунікаційної складової діяльності Апарату Верховної Ради України, забезпеченню його відкритості тощо.

Важливі самі по собі, ці напрями реформування, втім, неспроможні дати потрібний кумулятивний ефект у відриві від загальної стратегії реформування Апарату Верховної Ради України, яка дотепер на парламентському рівні відсутня. Тому вони (напрями) не маючи самостійного характеру, відіграють здебільшого формальну роль у загальній композиції реформування Апарату Верховної Ради України.

Водночас, об’єктивно назрілі завдання з протидії явищу «законодавчого спаму» не можуть обмежуватися суто парламентською складовою, а мають передбачати зміцнення правового статусу окремих структурних підрозділів Апарату парламенту в законодавчому процесі, зокрема Головного науково-експертного та Головного юридичного управлінь, секретаріатів комітетів Верховної Ради України, відділу реєстрації та обліку проходження законопроектів, а також Редакційного управління Головного управління документального забезпечення Апарату Верховної Ради України.

Юридично невизначеним залишається і питання щодо змісту створення, у довгостроковій перспективі, відокремленої парламентської державної служби. Очевидно, що повного відмежування від системи державної служби не може бути досягнуто з огляду на сумнівність одержаного організаційного ефекту. Водночас, будь-яка модель інституалізації парламентської державної служби, обрана законодавцем, потребуватиме внесення відповідних системних змін до Закону України «Про державну службу», вектор яких, проте, натепер залишається нез’ясованим.