Аналітична записка до круглого столу «Година запитань до Уряду»

(13 жовтня 2017 року)

І. Особливості правового регулювання процедури проведення "Години запитань до Уряду".

Однією з традиційних форм здійснення парламентського контролю за діяльністю виконавчої гілки влади є проведення в парламенті «Днів Уряду» або ж «Години запитань до Уряду».

Така форма взаємодії парламенту з Урядом, зокрема, означає організовану відповідно до правил парламентської процедури форму обміну запитаннями і відповідями між представниками депутатського корпусу та членами Кабінету Міністрів України з певної, заздалегідь визначеної теми, протягом спеціально відведеного для цього часу в ході пленарного засідання Верховної Ради України, під час якого  члени Уряду та керівники інших центральних органів виконавчої влади інформують парламент про проблеми у сфері державного управління і пропоновані шляхи їх розв’язання, що охоплюються тематикою цього заходу

Відповідний інститут є одним з дієвих засобів отримання парламентом офіційної інформації з питань діяльності виконавчої влади. Усні запитання забезпечують живе спілкування представників Уряду і парламенту, що надає можливість ведення якомога більш предметного діалогу з актуальних питань державної політики.

У зарубіжному парламентському праві «Дні Уряду» («Години запитань до Уряду») вважаються особливо важливими інструментами задля ефективізації системи парламентського контролю, що пояснюється, зокрема, такими чинниками:

1) вони є постійними, тому що можуть бути задані в будь-який час;

2) вони є індивідуальними, бо задаються окремими членами парламенту;

3) немає обмежень щодо їх кількості;

4) їх можна розглядати як своєрідний «державний сервіс із надання безкоштовної інформації».

Практично в усіх європейських країнах у парламентському порядку денному передбачено окремий час для усних запитань урядовцям. Переважно на це відводиться певний час один чи два рази на тиждень.

Слід відзначити таку важливу тенденцію, як збільшення кількості засідань, присвячених запитанням Уряду, що спостерігається за останні півсторіччя в діяльності парламентів багатьох зарубіжних країн.

Як свідчить практика взаємодії паралменту з Урядом, організація і проведення цього заходу передбачає постійний та рівноцінний діалог двох гілок державної влади. При цьому основна увага концентрується на доповідях представників Уряду та керівників центральних органів виконавчої влади задля публічного демонстрування їх роботи, інформування парламенту про її наслідки та ключові проблеми і шляхи їх вирішення у сфері державного управління.

Реалізація відповідної контрольної процедури дає можливість парламентаріям регулярно та систематично одержувати офіційну інформацію з питань діяльності Уряду, про заходи, що ним вживаються у відповідній сфері, та інші, пов’язані з цими, питання та висловлювати своє ставлення до його діяльності і її наслідків.

З боку Уряду, цей інститут дає можливість одержати узагальнити бачення різних політичних сил, репрезентованих у парламенті, з нагальних проблем державного управління і пропонованих шляхів їх розв’язання.

В Україні первісно застосовувалася процедура Днів Уряду у Верховній Раді України. Нормативною базою для цього заходу виступала Постанова Верховної Ради України від 01.02.1996 року, якою було затверджено Положення про «День Уряду України у Верховній Раді України». Згодом відповідний інститут був унормований постановами від 16.03.2006 року та від 08.04.2008 року, якими були затверджені відповідні редакції Регламенту Верховної Ради України, який на той час ще не мав сили закону.

Зокрема, було встановлено, що «День Уряду України» у Верховній Раді України проводиться з метою регулярного інформування народних депутатів та громадян України з актуальних питань соціально-економічного розвитку, відновлення та нарощування виробництва, внутрішньої і зовнішньої політики держави, про стан додержання Кабінетом Міністрів України вимог Конституції України, виконання законів України, постанов Верховної Ради України, вироблення пропозицій щодо правового врегулювання діяльності Кабінету Міністрів України, центральних і місцевих органів виконавчої  та судової  влади, органів місцевого самоврядування і пропозицій щодо зміни чинного законодавства, його доповнення та підготовки проектів законодавчих актів.

Протягом 1996-2010 року інститут «Дня Уряду» зазнав в Україні незначних змін. Натомість з прийняттям 10.02.2010 року Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» «День Уряду» було замінено на «Годину запитань до Уряду», а сам обсяг парламентського контролю у цій сфері зазнав певного звуження.

Відмова від інституту «Дня Уряду» і перехід до «Години запитань до Уряду» зумовлювалася необхідністю заощадження парламентського часу для реалізації ним законодавчої функції. Відтак, було істотно зменшено й обсяг часу, який відводиться для реалізації відповідного інституту парламентського контролю.

Натепер правову основу для організації і проведення «Години запитань до Уряду» складають відповідні норми Регламенту Верховної Ради України (статті 229-230), Закону України «Про Кабінет Міністрів України» (статті 35, 37), Закону України «Про комітети Верховної Ради України» (статті 14, 26) та Регламенту Кабінет Міністрів України (параграфи 127-128). Ці норми, зокрема, передбачають упорядковану, збалансовану та взаємопогоджену постійну взаємодію між парламентом України і його комітетами, з одного боку, та Урядом, з другого, щодо реалізації відповідної парламентської процедури.

Основними рисами цієї форми парламентського контролю є такі:

1) поєднання письмової та усної форм запитань до урядовців;

2) чітке та вичерпне визначення суб’єктів цього парламентського заходу;

3) абсолютно визначений об’єкт цього виду парламентського контролю – охоплення запитаннями винятково сфери компетенції Кабінету Міністрів України та центральних органів виконавчої влади;

4) абсолютно визначений (лімітований) час для виголошення запитань та заслуховування відповідей на них;

5) відсутність обговорення відповідей на запитання;

6) завчасне формування тематики «Години запитань до Уряду» через інститут Погоджувальної ради депутатських фракцій, що має затвердити відповідну тематику;

7) фіксований (через засоби Апарату Верховної Ради України) та завчасний характер письмових запитань до Уряду;

8) превалювання депутатських фракцій, що не входять до складу коаліції, у визначенні тематики «Години запитань до Уряду»;

9) публічний характер заходу з огляду на його трансляцію засобами державного телебачення і радіомовлення та відсутність правових підстав для його проведення у закритому від ЗМІ та громадськості режимі.

Згідно зі статтею 229 Регламенту Верховної Ради України у дні проведення пленарних засідань щотижня у п’ятницю з 10 до 11 години відводиться час для запитань членам Кабінету Міністрів України («година запитань до Уряду»). Під час проведення «години запитань до Уряду» у засіданні Верховної Ради бере участь Кабінет Міністрів України в повному складі, крім тих його членів, які не можуть бути присутніми з поважних причин.

Такі «години» мають чітко визначену тематику. Крім того, попереднє письмове повідомлення Уряду про зміст запитань, на яке він має дати відповідь під час «Години запитань», є правом, а не обов’язком ініціаторів проведення цього заходу (про що свідчить зміст частини шостої статті 229 Регламенту).

ІІ. Наявні проблеми правозастосування та прогалини у правовому регулюванні процедури проведення "Години запитань до Уряду".

Як засвідчила парламентська практика упродовж останніх років, узагальнена експертами Програми USAID РАДА, найтиповішими проблемами з реалізації правових приписів щодо організації та проведення «Години запитань до Уряду» є такі:

  1. відсутність під час засідання Погоджувальної Ради депутатських фракцій обговорення питання щодо теми проведення «Години запитань до Уряду»;
  2. формулювання запитань не від депутатських фракцій, а від народних депутатів України;
  3. порушення гарантованого права кожної депутатської фракції на одне усне або одне письмове запитання до членів Кабінету Міністрів України;
  4. порушення положення про те, що під час проведення «Години запитань до Уряду» можуть порушуватися лише питання з визначеної теми;
  5. невиконання головуючим на пленарному засіданні Верховної Ради України обов’язку щодо оголошення про відсутніх в парламентському засіданні членів Уряду та ненадання пояснень щодо причин їхньої відсутності;
  6. брак чіткості у формулюванні запитань до урядовців та розпливчастість інформації, що оприлюднюється представниками Кабінету Міністрів України та центральних органів виконавчої влади у вигляді відповідей на запитання народних депутатів України.

Узагальнюючи, можна зробити висновок, що процедура «Години запитань до Уряду» в Україні з потенційно ефективного механізму контролю за виконавчою владою значною мірою перетворилася на звичайну формальність. Контрольний потенціал цього парламентського інституту натепер значною мірою втрачений.

Крім зазначених практичних недоліків організаційного характеру, пов’язаних переважно із неналежним правозастосуванням у цій групі парламентських правовідносин, слід виокремити і такі виявлені проблеми правового регулювання інституту «Години запитань до Уряду»:

  1. Проведення "Години запитань до Уряду" у п’ятницю не виглядає продуктивним з огляду на низьку явку народних депутатів України наприкінці пленарного тижня. Відсутність повноцінної пленарної роботи у п’ятницю призводить до неефективного витрачання парламентського часу. Водночас з низькою явкою народних депутатів України явно контрастують імперативні вимоги Регламенту Верховної Ради України та Закону України «Про Кабінет Міністрів України» щодо явки всіх членів Уряду у повному складі, за відсутності поважних причин для їх неявки.
  2. Необхідність зібрання всього складу Уряду на засіданні парламенту під час проведення «Години запитань до Уряду» не обумовлена організаційними причинами. Адже регламентні приписи зорієнтовані на визначення тематики і кола обговорюваних проблем заздалегідь. З огляду на це, цілком очевидно, що достатньо забезпечити участь у «Годині запитань до Уряду» саме тих членів Кабінету Міністрів України, яких стосується тематика цього заходу і які будуть брати безпосередню участь у відповідях на поставлені народними депутатами України запитання. З огляду на це, доцільно вивільнити всіх інших урядовців від обов’язку брати участь у «Годині запитань до Уряду», оскільки вони виконують роль «статистів».
  3. Можливість неявки урядовців поставлена у залежність від довільної інтерпретації поняття «поважні причини», що має оціночний характер і страждає на нормативну невизначеність, що суперечить проголошеному в Україні конституційному принципові верховенства права. Як відомо, у законодавстві України немає однозначного тлумачення поняття «поважні причини». Тому, з метою дисциплінування урядовців та забезпечення безумовного виконання регламентних приписів щодо їх явки, слід саме на рівні Регламенту Верховної Ради України дати визначення цьому поняттю, зробивши перелік поважних причин неявки чітко визначеним та закритим. Втім, і неявка урядовців з «неповажних» причин жодних негативних наслідків для них немає, що істотно знижує ефективність відповідної парламентської процедури.
  4. Проведення "Години запитань до Уряду" поставлено у залежність від волевиявлення депутатських фракцій, які не входять до коаліції депутатських фракцій, що прямо суперечить ідеї імперативного проведення цього парламентського заходу. До того ж вона штучно протиставляє опозицію коаліції, що навряд чи є продуктивним в умовах нинішнього стану вітчизняного парламентаризму. За таких умов, крім того, виникає питання, чи слід проводити цей захід, якщо жодна з опозиційних фракцій не надасть на Погоджувальній раді пропозиції щодо визначення тематики "Години запитань до Уряду". З другого боку, виникає питання, чи слід проводити «Годину запитань до Уряду» і за відсутності волевиявлення Погоджувальної ради з визначення тематики відповідного заходу.
  5. Слід врахувати, що «Година запитань до Уряду» за своєю правовою природою є формою парламентського контролю за діяльністю Уряду, а не формою контролю лише парламентської опозиції. Тому, очевидно, слід надати можливість внесення пропозицій щодо визначення теми "Години запитань до Уряду" і фракціям, які не належать до опозиційних, а також – депутатським групам. Надання такого права депутатським фракціям, що входять до складу коаліції буде додатковим інструментом для їх участі у визначенні курсу урядової політики та в його коригуванні засобами парламентського контролю. За нинішнього підходу до правового регулювання до обсягу залученості фракцій у реалізацію «Години запитань до Уряду», як зазначалося вище, простежується певне протиставлення Урядові саме коаліційних фракцій, що виглядає алогічним.
  6. Преференції щодо участі народних депутатів України у постановці питань урядовцям мають суто фракційний характер і не враховують можливої наявності у структурі парламенту України депутатських груп, що вочевидь звужує обсяг прав останніх.

ІІІ. Рекомендації щодо вдосконалення процедури проведення "Години запитань до Уряду".

Очевидно, що, з урахуванням практики проведення та зарубіжного досвіду реалізації аналогічних парламентських процедур, видається доцільним збереження в законодавстві України інституту «Години запитань до Уряду».

Водночас, з огляду на виявлені недоліки та прогалини у його правовому регулюванні видається доцільним внесення низки системних змін до Регламенту Верховної Ради України, які спрямовувалися б на підвищення ефективності «Години запитань до Уряду» та, зокрема, які б передбачали:

1) деформалізацію цієї процедури за рахунок розширення кола суб’єктів, яким надано право її ініціювати, зокрема за рахунок фракцій – членів коаліції та депутатських груп. Можливо, слід надати таке право всім конституційно визначеним суб’єктам права законодавчої ініціативи, а також комітетам Верховної Ради України, як це було протягом 1996-2010 років. Доцільно розробити і запропонувати консенсусний механізм визначення тематики «Години запитань до Уряду» без ухвалення окремого рішення Погоджувальною радою депутатських фракцій;

2) надання цій процедурі більш регулярного характеру, наприклад, її проведення щотижнево, крім тижнів роботи народних депутатів України з виборцями, у дні, що безпосередньо слідують за днями засідань Уряду. З огляду на те, що засідання Кабінету Міністрів України відбуваються, як правило, щосереди, варто передбачити проведення «Години запитань до Уряду» саме після проведення таких засідань, наприклад, у четвер зранку. В окремих законопроектних новаціях, що нині перебувають на розгляді парламенту України, як відомо, пропонується замінити «Годину запитань до Уряду» на «День Уряду», відповідно збільшивши час для реалізації такої процедури. Проте, слід мати на увазі, що за умови збереження інших інституційних недоліків як праворегулятивного, так і правозастосовчого характеру в реалізації цієї процедури, звичайне збільшення часу автоматично не призведе до помітного зростання рівня ефективності цієї процедури, а лише зменшить час, який парламент витрачатиме на обговорення законопроектів та прийняття щодо них рішень;

3) визначення змісту поняття «поважні причини» для фіксації неявки урядовців, безумовне додержання вимог щодо інформування головуючим депутатів про перелік відсутніх та причини їх відсутності. Альтернативний варіант – відмова від імперативної вимоги щодо явки всього складу Уряду за рахунок забезпечення участі лише визначених членів Уряду, з урахуванням тематики заходу;

4) слід уможливити, за підсумками «Години запитань до Уряду», прийняття Верховною Радою України спеціальної постанови, в порядку контролю за діяльністю Кабінету Міністрів України, або ж внесення Кабінетові Міністрів України чи його членам пропозицій щодо поліпшення роботи Кабінету Міністрів України чи окремих органів виконавчої влади, звернення до Прем'єр-міністра України з пропозиціями щодо персональної відповідальності окремих членів Кабінету Міністрів  України. До 2010 року таке право було за парламентом України було закріплене, а нині відповідна контрольна процедура зведена лише до інформаційно-«обговорюючого» процесу. Якщо за своєю правовою природою «Година запитань до Уряду» належить до числа контрольних парламентських процедур, то, очевидно, вона повинна мати «вихід» на прийняття парламентом якогось рішення за наслідками такого контролю, принаймні гіпотетично;

5) у Законі України «Про комітети Верховної Ради України» збережено застарілий термінологічний вираз «День Уряду України» (статті 14, 26), що потребує приведення його норм у відповідність із зміненими нормами Регламенту Верховної Ради України та Закону України «Про Кабінет Міністрів України».